Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 20.10.2010 по делу n Г. КРАСНОЯРСК. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (в редакции Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.11.2008 № 60) разъяснено, что представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства (ответственность за невыполнение которых предусмотрена частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях и в порядке, определенных главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

На основании части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции правильно указал, что оспариваемое представление органа бюджетного надзора принято уполномоченным органом по результатам проведенной проверки в качестве меры принуждения, неисполнение которого влечет административную ответственность, и оно может быть оспорено в арбитражном суде в соответствии с главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Контрольно-ревизионное мероприятие, по результатам которого вынесено оспариваемое представление, проведено в отношении министерства; в акте проверки, представлении отсутствуют указания на совершение нарушений закона и.о. министра, напротив, в  акте проверки административным органом указаны допущенные министерством нарушения бюджетного законодательства. Таким образом, адресатом оспариваемого представления является именно Минздрав края, а не должностное лицо.

Таким образом, представление может быть оспорено в арбитражном суде как ненормативный правовой акт в соответствии с главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, что согласуется с правовой позицией Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 22.09.2009 №  6720/09.

Административный орган по результатам проведенной проверки отразил в акте от 05.02.2010, что в нарушение статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации Минздрав края допустил неэффективное использование бюджетных средств в сумме 18 562 094 рублей  39 копеек в связи с тем, что цены на лекарственные препараты, фактически отпущенные гражданам, превысили среднерыночные цены, сформировавшиеся на оптовом рынке в г. Красноярске (л.д. 35-36).

В  оспариваемом представлении от 12.02.2010 № 04-15-329 указано нарушение  в виде неэффективного использования средств федерального бюджета в сумме 18 562 094 рублей 39 копеек при обеспечении лекарственными средствами отдельных категорий граждан со ссылкой на выписку из отчета отпущенных лекарственных средств за 9 месяцев 2009 года и информацию о среднерыночных ценах по г. Красноярску (л.д. 14-15).

Суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что административным органом не доказан факт неэффективного использования средств федерального бюджета при обеспечении лекарственными средствами отдельных категорий граждан, исходя из следующего.

Статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

В пункте 23 Постановления Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 26.02.2009  № 17, разъяснено, что оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Вывод административного органа о неэффективном использовании средств федерального бюджета при обеспечении лекарственными средствами отдельных категорий граждан установлен путем простого сравнения цен на лекарственные препараты, фактически отпущенные гражданам, со среднерыночными ценами, сформировавшимися на оптовом рынке г. Красноярска. Из акта проверки от 12.02.2010 № 04-15-329 следует, что  при проведении сравнительного анализа цен на лекарственные препараты использована информация, представленная Управлением ФСБ по Красноярскому краю и полученная на запросы ТУ Росфиннадзора в Красноярском крае  от ООО ПКФ «Фортуна плюс инк» и Красноярского краевого фонда обязательного медицинского страхования.

Суд апелляционной инстанции считает, что проведенное административным органом сравнение среднерыночных цен, сформировавшихся на оптовом рынке г. Красноярска, с розничными ценами на лекарственные препараты, указанными в государственных контрактах (то есть складывающимися из оптовых цен с применением торговой розничной надбавки), не является основанием для вывода о неэффективном использовании Минздравом края средств федерального бюджета (л.д. 37-46).

Предметом государственных контрактов, заключенных Минздравом края в целях реализации полномочий по обеспечению населения лекарственными средствами в рамках программы дополнительного лекарственного обеспечения, являлась поставка лекарственных препаратов в адрес граждан, то есть контрактом предусмотрены обязательства поставщика по поставке лекарственных средств на территорию не только г. Красноярска, но Красноярского края в целом и обеспечению граждан, то есть услуги аптекопроводящей сети Красноярского края.

Учитывая, что отпуск лекарственных средств осуществляют уполномоченные фармацевтические организации с предоставлением услуг аптекопроводящей сети, максимальные цены государственных контрактов рассчитывались с применением как предельной оптовой, так и предельной розничной торговой надбавки к цене производителя, либо с применением предельной розничной надбавки к цене организации оптовой торговли, что соответствует Постановлению Совета администрации Красноярского края от 02.08.2002 № 294-п (т. 6).

Согласно пункту 4.4 государственных контрактов на поставку лекарственных средств цена продукции указывается с учетом предельной торговой надбавки к ценам на лекарственные средства (компенсирующей расходы поставщика и аптечных организаций), налогов, в т.ч. НДС, пошлин, сборов, иных обязательных платежей, расходов по доставке продукции до пункта отпуска, ее хранению до момента отпуска гражданам или представителям и отпуску ее гражданам или представителям (т. 2, л. 117).

Административным органом не представлены доказательства, свидетельствующие о нарушении заявителем порядка формирования предельных цен на приобретаемые лекарственные средства.

В письме от 31.12.2009 № 3652 Красноярского  краевого фонда обязательного медицинского страхования представлена информация о среднерыночных ценах на 7 наименований лекарственных средств, сформировавшихся в г. Красноярске на оптовом рынке лекарственных препаратов с сентября 2008 по сентябрь 2009 года. Из письма Фонда от 17.06.2010 № 1585 следует, что определение среднеоптовой цены производится путем выборки оптовых цен из прайс-листов поставщиков лекарственных средств. Расчет среднеоптовой цены производится по формуле, учитывающей в себе оптовую цену «i-ой» фармацевтической фирмы, количество оптовых фармацевтических фирм.

В названном письме Фонда указано, что оптовая цена – это цена, сформированная оптовыми фармацевтическими фирмами с учетом НДС, с применением оптовой наценки, определенной в соответствии с Постановлением Совета администрации края от 02.08.2002 № 294-П «О государственном регулировании торговых надбавок к ценам на лекарственные средства и изделия медицинского назначения» и с учетом расходов на реализацию товаров (т. 2, л. 84).

Управлением ФСБ по Красноярскому краю представлена в адрес административного органа также информация Красноярского краевого фонда обязательного медицинского страхования о среднерыночных ценах, сформировавшихся в г. Красноярске на оптовом рынке лекарственных препаратов за сентябрь – декабрь 2008 года с разбивкой по месяцам на лекарственные препараты согласно перечню.

Из представленной Красноярским краевым фондом обязательного медицинского страхования информации не следует, что в приведенные им среднеоптовые цены включена розничная надбавка, компенсирующая расходы аптечных организаций по отпуску лекарственных средств гражданам. Указание в письме Фонда от 17.06.2010 № 1585 на формирование оптовыми фармацевтическими фирмами оптовой цены с учетом расходов на реализацию товаров не означает, что под реализацией товаров в данном случае подразумевается розничная реализация лекарственных средств гражданам. В противном случае такая цена не может считаться оптовой.

В письме ООО «Фортуна плюс инк» от 08.07.2010 № 71/10 в ответ на запрос административного органа о разъяснении расчета среднерыночных цен на оптовом рынке, представленных письмом от 23.12.2009 № 117/09, поясняет, что средняя рыночная цена складывается из суммы продаж по препарату за отчетный месяц, поделенному на количество упаковок препарата, реализованного за отчетный месяц. При этом средняя рыночная цена включает в себя наценку, установленную Постановлением Совета администрации края от 02.08.2002 № 294-П и НДС 10 %. Расчет средней рыночной цены производился с учетом поставок лекарственных средств в аптечные сети Красноярского края. Данный ответ также не свидетельствует о расчете обществом «Фортуна плюс инк» средней рыночной цены с учетом розничной торговой надбавки (т. 2, л. 81-82, 84-116).

Таким образом, из писем Красноярского краевого фонда обязательного медицинского страхования, Управления ФСБ по Красноярскому краю, ООО «Фортуна плюс инк»  не следует, что среднеоптовые цены, представленные административному органу и использованные последним в сравнительном анализе цен, сформированы по тому же принципу, что и плановые цены  Минздрава края при подготовке к проведению аукциона, то есть включают расходы по доставке лекарственных средств до пунктов отпуска, расположенных на территории Красноярского края, ее хранению до момента отпуска гражданам и отпуску ее гражданам.

Кроме того, согласно акту проверки от 05.02.2010 информация, представленная Красноярским краевым фондом обязательного медицинского страхования, Управлением ФСБ по Красноярскому краю, ООО «Фортуна плюс инк», содержала данные о ценах, сложившихся на оптовом рынке исключительно города Красноярска, а не Красноярского края.

В апелляционной жалобе административный орган указал, что проверка порядка формирования Минздравом края максимальной цены контракта, законности и обоснованности установления цен при проведении аукционов,  не входит в компетенцию Росфиннадзора. Вместе с тем, суд апелляционной инстанции полагает, что без анализа порядка формирования цены государственных контрактов не представляется возможным провести анализ сопоставимости цен по указанным контрактам и средних оптовых цен на лекарственные средства и сделать вывод о неэффективном использовании средств федерального бюджета. Административным органом не указано, какие из составляющих максимальной цены лекарственных средств в государственных контрактах завышены, на каком этапе оказания услуг завышены расходы по доставке, транспортировке, хранению, отпуску данных средств гражданам.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции считает, что отсутствуют основания для вывода о том, что  поставленные перед Минздравом края как участником бюджетного процесса задачи по обеспечению бесплатными лекарственными средствами отдельных категорий граждан могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Следовательно, оспариваемое представление Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Красноярском крае о ненадлежащем исполнении бюджета № 04-15-329 от 12.02.2010  подлежит признанию недействительным.

В связи с изложенным, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, основания для его отмены судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Красноярского края от  «17» августа  2010  года по делу № А33-5340/2010 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через суд, принявший решение.

Председательствующий

Л.Ф. Первухина

Судьи:

О.И. Бычкова

Н.М. Демидова