Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 20.10.2010 по делу n Г. КРАСНОЯРСК. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

ТРЕТИЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

«21» октября  2010 г.

Дело №

г. Красноярск

А33-5340/2010

Резолютивная часть постановления объявлена «14» октября 2010 года.

Полный текст постановления изготовлен          «21» октября 2010 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Первухиной Л.Ф.,

судей: Бычковой О.И., Демидовой Н.М.,

при ведении протокола судебного заседания  секретарем судебного заседания Ивановой Е.А.,

при участии:

от заявителя (Министерства здравоохранения Красноярского края): Пахомовой Т.Ю., представителя по доверенности от 11.01.2010,

от ответчика (Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора  в Красноярском крае): Сафьяновой Е.Г., представителя по доверенности № 1 от 11.01.2010,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу  Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Красноярском крае

на решение Арбитражного суда  Красноярского края

от «17» августа 2010 года по делу  №А33-5340/2010, принятое судьей Раздобреевой И.А.,

установил:

Министерство здравоохранения Красноярского края (далее – заявитель, Минздрав края) обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Красноярском крае (далее –административный орган, Управление) об оспаривании представления от 12.02.2010 № 04-15-329 о ненадлежащем исполнении бюджета.

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 17 августа 2010 года требования удовлетворены. Признано недействительным представление Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Красноярском крае о ненадлежащем исполнении бюджета № 04-15-329 от 12.02.2010.

Не согласившись с данным решением, Управление обратилось в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, мотивированной следующими доводами:

-        оспариваемое представление Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Красноярском крае не является ненормативным правовым актом, поскольку носит информационный характер, не обладает силой принудительного исполнения, оно не содержит требования об устранении нарушений законодательства, не может повлечь привлечение к административной ответственности по статье 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, следовательно, положения пункта 20.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 не подлежат применению,

-        суд необоснованно указал на то, что Управлением не проверен порядок формирования Минздравом края максимальной цены государственных контрактов, законность и обоснованность установления цен при проведении аукционов, поскольку это не входит в компетенцию Росфиннадзора,

-        материалами дела доказано, что задача по обеспечению необходимыми лекарственными средствами отдельных категорий граждан могла быть выполнена Минздравом края с меньшим объемом средств либо с приобретением большего количества лекарственных препаратов; в нарушение статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации министерство неэффективно использовало средства федерального бюджета.

Министерство здравоохранения Красноярского края не согласилось с доводами апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве от 13.10.2010.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства, имеющие значение для дела.

Административным органом в Минздраве края проведена внеплановая проверка использования субвенций, выделенных из федерального бюджета в 2009 г на финансовое обеспечение оказания отдельным категориям граждан социальной услуги по дополнительному бесплатному обеспечению необходимыми лекарственными средствами за период 9 месяцев 2009 г. Проверка проведена по обращению Управления Федеральной службы безопасности Российской Федерации по Красноярскому краю.

В ходе проверки установлено, что правительством Российской Федерации из федерального бюджета бюджету Красноярского края на финансовое обеспечение оказания отдельным категориям граждан социальной услуги по дополнительному бесплатному обеспечению необходимыми лекарственными средствами выделено в 2008-2009 годах 1 736 462 800 рублей субвенций и иных межбюджетных трансферов.

Минздравом края в указанный период заключены государственные контракты на поставку лекарственных препаратов для обеспечения бесплатными лекарственными средствами отдельных категорий граждан с победителем аукциона – ЗАО «Аптека-Холдинг» (т. 2, 3, 4, 5).

Пунктами отпуска бесплатных лекарственных средств гражданам являются структурные подразделения Государственного предприятия Красноярского края «Губернские аптеки».

В ходе выборочной проверки административным органом выявлено, что в проверяемом периоде в структурных подразделениях «Губернских аптек» оприходовались лекарственные препараты по разной стоимости с одним и тем же торговым наименованием, дозировкой, предприятием производителя и страной производителя для льготного обеспечения граждан по товарным накладным от ЗАО «Аптека-Холдинг», которые отпускались гражданам. В связи с изложенным, отпуск гражданам лекарственных препаратов производился по цене препарата, имеющегося в наличии на момент отпуска.

При проведении сравнительного анализа цен на лекарственные препараты, фактически отпущенные гражданам, со среднерыночными ценами, сформировавшимися на оптовом рынке в г. Красноярске, использована информация о среднерыночных ценах, предоставленная Управлением ФСБ России, а также полученная на запросы ТУ Росфиннадзора в Красноярском крае от ООО ПКФ «Фортуна плюс инк» и Красноярского краевого фонда обязательного медицинского страхования.

По результатам проведенного Управлением анализа сравнения цен на лекарственные препараты, фактически отпущенные гражданам, со среднерыночными ценами, сформировавшимися на оптовом рынке в г. Красноярске, установлено, что цены на 49 лекарственных препаратов (из проверенных 62 наименований) превышают среднерыночные оптовые цены на общую сумму 18 562 094 рублей 39 копеек.

На основании изложенного административный орган установил в действиях Минздрава края неэффективное использование бюджетных средств в сумме 18 562 094 рублей 39 копеек.

Результаты проверки отражены в акте от 05.02.2010 (т. 1, л. 16-36).

Минздравом края на акт внеплановой проверки представлен протокол разногласий, в котором указано, что в предмет госконтрактов входила поставка лекарственных средств на территорию Красноярского края и услуги аптекопроводящей сети Красноярского края, в связи с чем цена продукции определялась с учетом предельной торговой надбавки к ценам на лекарственные средства, компенсирующей расходы поставщика и аптечных организаций, налогов, пошлин, расходов по доставке продукции до пункта отпуска, ее хранению до момента отпуска гражданам и отпуску.

12.02.2010 административным органом на имя и.о. министра здравоохранения Красноярского края Янина В.Н. вынесено представление о ненадлежащем исполнении бюджета № 04-15-329, в котором указано на допущенное неэффективное использование средств федерального бюджета при обеспечении лекарственными средствами отдельных категорий граждан, что подтверждается выписками из отчета отпущенных лекарственных средств за 9 месяцев 2009 г и информациями о среднерыночных ценах по г. Красноярску, в связи с чем нарушена статья 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации; предложено принять меры по недопущению в дальнейшем совершения указанных нарушений бюджетного законодательства.

О результатах рассмотрения представления административный орган просил проинформировать его не позднее 30 дней с даты получения представления, а также указал, что невыполнение в установленный срок настоящего представления влечет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации (т. 1, л. 14-15).

Общая сумма иных финансовых, нефинансовых нарушений в использовании средств федерального бюджета составила 18 562 094 рублей 39 копеек.

Несогласие Минздрава края с указанным представлением послужило поводом для обращения заявителя в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. В соответствии со статьями 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений, представить доказательства.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Исходя из статей 266, части 1 статьи 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пунктов 1 и 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 08.04.2004 № 198 «Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора», пунктов 1, 4 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 №278, пунктов 5.1.1, 5.14.1, 5.14.8 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 № 89н, оспариваемое представление  от 12.02.2010 № 04-15-329 вынесено  уполномоченным органом.

Суд апелляционной инстанции отклоняет как несостоятельный довод апелляционной жалобы о том, что оспариваемое представление не является ненормативным правовым актом, поскольку оно не влечет для заявителя каких-либо правовых последствий, носит информационный характер, не обладает силой принудительного исполнения, не содержит требования об устранении нарушений законодательства, не может повлечь привлечение к административной ответственности по статье 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, следовательно, положения пункта 20.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 не подлежат применению.

В соответствии с частью 1 статьи 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.

Согласно Положению о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 № 278, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, которому в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности предоставлено право направлять в проверенные организации обязательные для рассмотрения представления или обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных нарушений.

Подпунктом 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 № 89н, аналогичное право предоставлено территориальным органам Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.

Исходя из статьи 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации представление руководителей Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса отнесено к мерам принуждения за нарушение бюджетного законодательства.

В оспариваемом представлении от 12.02.2010 N 04-15-329 содержатся выводы о ненадлежащем исполнении министерством бюджета в связи с неэффективным использованием средств федерального бюджета при обеспечении лекарственными средствами отдельных категорий граждан.

Частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства.

Согласно статье 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к подведомственности арбитражных судов отнесены дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В пункте 20.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах,