Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 06.10.2015 по делу n А82-17967/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

После реконструкции разрешение на ввод в эксплуатацию Основного здания не выдавалось, так как в процессе выполнения работы переквалифицированы на капитальный ремонт, о чем свидетельствует акт проверки от 21.08.2013 № 89/2. В данном документе установлено, что в Основном здании не изменились ни общая площадь, ни строительный объем, выполненные работы не затронули несущие конструкции, то есть не являются реконструкцией.  

Из технического паспорта от 2001 года и технической документации от 2012 года видно, что применительно к групповым ячейкам №№ 8, 9, 10, 11 реконструкций и перепланировок не проводилось, произведена лишь смена назначения помещений, образующих в настоящее время групповые ячейки №№ 10, 11.

Вследствие этого в настоящее время количество детей в групповых ячейках не превышает 6-8 человек.     

Суд первой инстанции, разрешая спор, руководствовался статьями  65, 198, 200, 201 АПК РФ, 6, 37 Закона № 69-ФЗ, 4, 80 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее – Закон № 123-ФЗ), СНиП 21-01-97, НПБ 110-03, СНиП 10-01-94 от 17.01.1994 «Система нормативных документов в строительстве. Основные положения» (далее – СНиП 10-01-94). При этом суд, оценив представленные в дело документы, счел, что ответчиком не доказано наличие у заявителя обязанности соблюдать требования СНиП 21-01-97, НПБ 110-03, в связи с чем признал недействительными оспариваемые пункты Предписания от 03.09.2014.

Исследовав имеющиеся в деле документы, проанализировав доводы жалобы и отзывов на нее, Второй арбитражный апелляционный суд пришел к следующим выводам.

В статье 4 АПК РФ закреплено, что заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном АПК РФ.

В порядке главы 24 АПК РФ в настоящем деле оспаривалось Предписание от 03.09.2015, выданное заявителю и обязывающее его устранить нарушения требований пожарной безопасности  в помещениях Основного здания и Здания прачечной, которые принадлежат заявителю на праве оперативного управления, используются им в своей деятельности.

По смыслу статей 65, 71, 168, 189, 198, 200, 201 АПК РФ лицо, обратившееся в суд, несет бремя доказывания фактов нарушения его прав и интересов, а административный орган – бремя доказывания соответствия оспариваемого ненормативного акта действующему законодательству.

Арбитражный суд оценивает представленные доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств, как каждого в отдельности, так и в их совокупности.

При этом для удовлетворения требования о признании недействительным ненормативного правового акта необходима совокупность двух условий: оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя.

Таким образом, обстоятельства спора определяются по доказательствам, представленным сторонами, и с учетом подлежащих применению правовых норм влекут установление наличия либо отсутствия условий для признания недействительным оспариваемого ненормативного акта.

Апелляционный суд, повторно оценив материалы дела, находит, что в настоящем деле имелись основания для признания Предписания от 03.09.2014  в части пунктов 5, 6, 7, 8, 9 недействительным.

Исходя из статей 1, 2, 3, 6 Закона № 69-ФЗ, статей 1, 2, 17, 25 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ) и пунктов 26, 59 Регламента № 375, действовавшего на момент выдачи оспариваемого акта, обеспечение пожарной безопасности – важнейшая функция государства, включающая, среди прочего, осуществление государственного пожарного надзора (далее – ГПН).

В рамках ГПН по результатам проверки и в случае выявления нарушений обязательных требований пожарной безопасности, то есть требований, установленных законодательством Российской Федерации о пожарной безопасности, может быть выдано предписание по их устранению с указанием сроков. За неисполнение предписания в указанный срок организация несет в предусмотренном законом порядке ответственность.

Требования пожарной безопасности устанавливаются законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом.

Законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя Закон № 69-ФЗ, а также принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты.

К нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности (нормы и правила), правила пожарной безопасности, а также действовавшие до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов нормы пожарной безопасности, стандарты, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности.

Особенностью такого ненормативного правового акта, как предписание, является то, что оно содержит властное волеизъявление, носит обязательный характер и порождает правовые последствия для определенной организации, принимается уполномоченным должностным лицом в случае выявления в ходе проверки факта конкретных нарушений законодательства и в целях их устранения путем принятия отдельных мер.

Тем самым, вынесение предписания влечет возникновение обязанности лица, которому оно адресовано, совершить некоторые действия либо, напротив, воздержаться от их совершения.

При этом критериями законности предписания являются конкретность, то есть фиксация в нем нарушений тех требований, соблюдение которых обязательно для организации в силу закона, и исполнимость, поскольку оно обеспечивается мерами государственного принуждения, в частности административной ответственностью за нарушение установленного в нем срока исполнения (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Соответственно, содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами с тем, чтобы можно было четко установить: какие нормы права были нарушены; в каких действиях выражены данные нарушения; что следует сделать для их устранения в целях приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также во избежание неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

Поэтому предписание следует считать законным, если вынесено с соблюдением установленного порядка и содержит указания, позволяющие для определенной организации однозначно установить наличие допущенного конкретного нарушения требования пожарной безопасности, предусмотренного законодательством или нормативными документами и являющегося обязательным, и возможные действия по устранению выявленного нарушения.

В противном случае предписание возлагает на лицо, которому адресовано, обязанности, не согласующиеся с требованиями закона и создающие для него необоснованные препятствия в осуществлении своей деятельности.

Несоблюдение вышеупомянутых требований влечет неисполнимость вынесенного ненормативного правового акта, и, соответственно, его недействительность.

Материалы дела свидетельствуют, что Предписание от 03.09.2014 вынесено уполномоченным должностным лицом по результатам проведенной проверки. Сведения о несоответствии проверки нормам Закона № 294-ФЗ отсутствуют. Возражений, опровергающих названные обстоятельства, заявителем не приведено, из материалов дела не усматривается.

Вместе с тем, оценивая содержание Предписания от 03.09.2014, а равно имеющиеся в деле материалы проверки, по результатам которой ответчиком выдано данное предписание, в совокупности с документами, представленными заявителем, нельзя признать доказанным факт указания в нем конкретных нарушений требований пожарной безопасности, являющихся обязательными.

В пунктах 5, 6, 7, 8 Предписания от 03.09.2014 указано на отсутствие второго эвакуационного выхода из групповых ячеек, соответственно №№ 8, 9, 10, 11, на втором этаже Основного здания, и нарушение тем самым пунктов 6.12 СНиП 21-01-97, 3.12 СНиП II-Л.3-71.

СНиП 21-01-97 является действующим документом, начиная с 01.01.1998 и по настоящее время, исходя из введения и раздела 1, содержит подлежащие обязательному соблюдению требования, за исключением требований, предполагающих возможность от их отступления, которые изложены с оговоркой «как правило» и с условиями, при которых допускаются отступления.

Кроме того, требования СНиП 21-01-97 установлены для зданий на всех этапах создания и эксплуатации, регламентируют их пожарно-технические характеристики, которые должна содержать нормативная и техническая документация на данные объекты. В частности, в здании должны быть предусмотрены конструктивные, объемно-планировочные и инженерно-технические решения, обеспечивающие в случае пожара, среди прочего, возможность эвакуации людей.

При этом, поскольку СНиП 21-01-97 введены в действие с 01.01.1998, в пункте 1.7 указывалось на следующее. Данный документ должен применяться, в частности, при изменении функционального назначения существующих зданий или отдельных помещений в них, а также при изменении объемно-планировочных и конструктивных решений. Необходимость приведения таких зданий в соответствие с настоящими нормами определяется с учетом пункта 8.5 СНиП 10-01. Эта норма, утратившая силу с 01.10.2003, определяла, что на существующие здания и сооружения, запроектированные и построенные в соответствии с ранее действующими нормативными документами, вновь разрабатываемые документы не распространяются. Исключением являются случаи, когда дальнейшая эксплуатация таких зданий и сооружений в соответствии с новыми данными приводит к недопустимому риску для безопасности жизни и здоровья людей. В таких случаях компетентные органы исполнительной власти или собственник объекта должны принять решение о реконструкции, ремонте или сносе существующих зданий и сооружений.

В то же время Закон № 123-ФЗ, вступивший в силу 30.04.2009, определяет основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает общие требования пожарной безопасности к зданиям на всех стадиях его создания и существования. Редакция этого закона, действовавшая до 12.07.2012, предусматривала в части 4 статьи 4 аналогичное пункту 8.5 СНиП 10-01 условие о действии новых требований в отношении существующих зданий, но указывала на необходимость принятия мер по приведению системы обеспечения пожарной безопасности здания в соответствии с новыми требованиями. Редакция части 4 статьи 4, действующая с 12.07.2012, предусматривает, что для существующих зданий применяются ранее действовавшие требования, если новые требования  по сравнению с ними являются более высокими (за исключением требований к электроустановкам, системам пожарной сигнализации и оповещения людей о пожаре и управления эвакуацией людей). В отношении объектов защиты, на которых были проведены капитальный ремонт, реконструкция или техническое перевооружение, требования Закона № 123-ФЗ применяются в части, соответствующей объему работ по капитальному ремонту, реконструкции или техническому перевооружению.

Приведенные нормы позволяют сделать вывод, что СНиП 21-01-97 является нормативным документом, устанавливающим технические требования к зданиям, обеспечивающие их пожарную безопасность. Обязательность применения таких требований зависит от содержания конкретной нормы, а равно от момента постройки (капитального ремонта или реконструкции) здания, изменения функционального назначения здания или отдельных помещений в нем, от отсутствия в другом акте о пожарной безопасности иного требования.

Судом первой инстанции верно установлено и материалами дела подтверждено, что Основное здание построено в 1977 году.

При этом, СНиП II-Л.3-71, на неприменение которых судом первой инстанции указано в жалобе, являлись на момент постройки Основного здания действующим документом, содержащим специальные требования пожарной безопасности к проектированию детских яслей-садов. Кроме того, в СНиП II-А.5-70 от 16.09.1970 «Противопожарные нормы проектирования зданий и сооружений» (далее – СНиП II-А.5-70), так же действовавших на тот период, устанавливались общие требования пожарной безопасности.

Так, в пункте 3.12 СНиП II-Л.3-71 предусматривалось, что из каждой групповой ячейки должно быть не менее двух эвакуационных выходов. В пункте 4.1 СНиП II-А.5-70 раскрывалось понятие «эвакуационный выход». Такими выходами, в частности, считались выходы, ведущие:

-   из помещения в коридор или в проход к лестничной клетке или в лестничную клетку с выходом наружу или через вестибюль, отделенный от коридоров перегородками с дверями (включая остекленные); 

-   из помещения в соседние помещения на том же этаже, обеспеченные  названными выше выходами.

СНиП 21-01-97 применительно к Учреждению содержит следующее требование относительно эвакуационных выходов.

В соответствии с пунктами 6.9, 6.12 СНиП 21-01-97 помещения класса Ф 1.1 должны иметь не менее двух эвакуационных выходов, если предназначены для одновременного пребывания более 10 человек.

К таким выходам относятся выходы, если они ведут:

-   непосредственно в лестничную клетку или на лестницу 3-го типа; в коридор, ведущий непосредственно в лестничную клетку или на лестницу 3-го типа; в холл (фойе), имеющий выход непосредственно в лестничную клетку или на лестницу 3-го типа;

-   в соседнее помещение на том же этаже, обеспеченное указанными выше выходами.

Необходимо отметить, что в СП 1.13130.2009 от 25.03.2009 «Свод правил. Системы противопожарной защиты. Эвакуационные пути и выходы» (далее – СП 1.13130.2009; пункт 5.2.12) предусмотрено требование, аналогичное пункту  6.12 СНиП 21-01-97.

Помимо того, по смыслу пункта 5.2.12 СП 1.13130.2009 и ранее действовавших ВСН 49-86 от 09.10.1986 «Детские дошкольные учреждения. Нормы проектирования» (пункт 3.18), групповую ячейку, состоящую, как правило, из раздевальни, групповой, спальни, туалетной и буфетной, то есть из нескольких помещений, допускается считать единым помещением.

Сказанное позволяет признать, что пунктами 3.12 СНиП II-Л.3-71 и 6.12 СНиП 21-01-97 установлены различные требования к эвакуационным выходам. Последний из них, действующий в настоящее время, является более мягким, поскольку, в отличие от первого, обязывает иметь из помещения два эвакуационных выхода лишь при условии  одновременного пребывания в нем более 10 человек.

Вместе с тем, в силу статьи 2 Закона № 123-ФЗ объектом противопожарной