Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 12.08.2015 по делу n А31-1928/2015. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

рассмотрения дела № 04-59/1243 в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 48 Закона о защите конкуренции (в полном объеме изготовлено 25.11.2014).

Не согласившись с данным решением, Администрация обратилась в Арбитражный суд Костромской области с требованием о признании его недействительным и изменении путем исключения из теста решения следующих выводов: «Администрация своим волеизъявлением самостоятельно определила список документов в Административном регламенте, чем создала препятствия в получении бесплатной муниципальной услуги, а так же создала необходимость получать и оплачивать дополнительные услуги» (первый абзац страницы 5 решения); «Администрация обуславливает предоставление бесплатной муниципальной услуги через платное получение топографической съемки земельного участка у третьих лиц, что прямо запрещено нормой части 5 статьи 9 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (второй абзац страницы 5 решения); «Администрация, разработав и утвердив Административный регламент, нарушила часть 17 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, часть 1 статьи 6 Закона о предоставлении государственных и муниципальных услуг, что привело или могло привести к необоснованному препятствию деятельности хозяйствующих субъектов» (абзац 2 страницы 6 решения); «Отказ в выдаче градостроительного плана земельного участка ввиду непредоставления дополнительных сведений является необоснованным препятствием со стороны органов местного самоуправления для осуществления деятельности хозяйствующими субъектами путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к хозяйствующим объектам, то есть нарушением антимонопольного законодательства, определенным пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции» (шестой абзац страницы 6 решения); «органом местного самоуправления принят нормативный акт, то есть акт, распространяющий свое действие не неопределенный круг лиц и затрагивающий интересы, в том числе, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, то незаконные требования, закрепленные в тексте Административного регламента могли препятствовать получению данной услуги, следовательно, могли повлиять на хозяйственную деятельность субъекта и, как следствие, могли привести к ограничению конкуренции. Поэтому рассматриваемый муниципальный акт  Администрации города Костромы по определению способен препятствовать  предпринимательской и иной экономической деятельности» (первый абзац страницы 7 решения).

Суд первой инстанции посчитал, что содержание оспариваемого решения антимонопольного органа сводится к описанию фактических обстоятельств ситуации, при этом признал правомерным прекращение комиссией Управления дела о нарушении антимонопольного законодательства с учетом решения Свердловского районного суда города Костромы по делу № 2-987/2014. При таких обстоятельствах решение ответчика было признано законным, а в удовлетворении заявленных требований было отказано.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из следующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».

Отсутствие предусмотренной статьей 198 АПК РФ совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 АПК РФ отказ в удовлетворении заявленных требований.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции данный Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 3 Закона № 135-ФЗ он распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2).

Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

В силу пункта 2 части 2 статьи 39 Закона № 135-ФЗ заявление юридического или физического лица, указывающее на признаки нарушения антимонопольного законодательства, является основанием для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Из оспариваемого решения УФАС следует, что дело о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции было возбуждено в отношении Администрации в связи с установлением ею в тексте Административного регламента № 1849 требований к составу документов, не предусмотренных нормами действующего законодательства. Основанием для возбуждения дела №04-59/1243 послужило обращение Воронова Р.В., из существа которого следует, что в противоречие с положениями Градостроительного кодекса Российской  Федерации, регулирующего отношения по выдаче градостроительного плана земельного участка, органом местного самоуправления в лице Администрации в тексте Административного регламента № 1849 установлены необоснованные требования  к представлению документов.

В силу пункта 3.1 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 25.05.2012 № 339 (далее – Административный регламент ФАС России), исполнение антимонопольным органом государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации включает в себя в числе прочих следующие самостоятельные административные процедуры: прием и регистрация заявления, материалов; рассмотрение заявлений, материалов и сообщений средств массовой информации, указывающих на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства; возбуждение дела о нарушении антимонопольного законодательства; рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Таким образом, возбуждению дела о нарушении антимонопольного законодательства предшествует процедура рассмотрения заявлений, указывающих на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Согласно пункту 3.42 названного Административного регламента ФАС России по результатам рассмотрения заявления, материалов антимонопольный орган принимает одно из следующих решений: о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства; об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства. Следовательно, установление наличия признаков нарушения влечет за собой необходимость возбуждения такого дела.

Пунктом 3.45 Административного регламента ФАС России также предусмотрено, что принятие решения по результатам рассмотрения заявления, материалов может быть отложено в случае нахождения на рассмотрении в антимонопольном органе, суде, арбитражном суде, правоохранительных органах другого дела, выводы по которому будут иметь значение для результатов рассмотрения заявления, материалов, до принятия и вступления в силу соответствующего решения по данному делу, о чем антимонопольный орган уведомляет в письменной форме заявителя.

В рамках проведения проверки изложенных в заявлении Воронова Р.В. фактов ответчиком в адрес Администрации был направлен запрос от 15.05.2014 № 1279/04 о предоставлении объяснений и информации касательно действий по установлению в Административном регламенте № 1849 спорных пунктов.

05.06.2014 Управлением территориального планирования, городских земель, градостроительства, архитектуры и муниципального имущества администрации города Костромы во исполнение данного запроса в адрес УФАС были направлены пояснения, в которых не была отражена информация касательно имевшегося в распоряжении последнего судебного акта Свердловского районного суда города Костромы по делу № 2-987/2014, в рамках которого оспаривались спорные положения Административного регламента.

При таких обстоятельствах ответчик, действуя в рамках предоставленных полномочий, не имея сведений о наличии состоявшегося судебного решения о признании спорных положений Административного регламента недействующими, при этом усмотрев наличие предусмотренного пунктом 3.49 Административного регламента ФАС России необходимого и достаточного основания, возбудил в отношении Администрации дело о нарушении антимонопольного законодательства. Доводы Управления о неосведомленности на момент возбуждения дела о наличии судебного решения, которым спорные положения Административного регламента уже были признаны недействующими, материалами дела не опровергнуты.

Согласно пункту 3.88 Административного регламента ФАС России рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства осуществляется на заседании комиссии.

В соответствии с частью 2 статьи 41 Закона № 135-ФЗ по окончании рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства комиссия на своем заседании принимает решение.

На основании пункта 3.135 Административного регламента ФАС России комиссия принимает решение по делу после исследования и оценки доказательств и доводов по делу, изучения позиций лиц, участвующих в деле, заключений и пояснений экспертов, проведения опроса лиц, располагающих сведениями о рассматриваемых комиссией обстоятельствах.

Частью 3 статьи 41 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что в решении по делу о нарушении антимонопольного законодательства помимо прочих содержатся выводы о наличии или об отсутствии оснований для прекращения рассмотрения дела, а также выводы о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства в действиях (бездействии) ответчика по делу.

В силу пункта 2 части 1 статьи 48 Закона № 135-ФЗ отсутствие нарушения антимонопольного законодательства в рассматриваемых комиссией действиях (бездействии) является основанием для прекращения рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Вместе с тем необходимо учитывать, что для принятия решения о прекращении производства по делу о нарушении законодательства о защите конкуренции по указанному основанию антимонопольный орган должен располагать достаточными доказательствами соответствия действий (актов) лица, в отношении которого проводится проверка, требованиям антимонопольного законодательства.

Таким образом, при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства в решении, принятом по его результатам, комиссия должна отразить мотивированные выводы относительно рассмотренного состава правонарушения и его наличия либо отсутствия в действиях конкретного лица (хозяйствующего субъекта либо государственного органа).

Названными положениями законодательства наряду с используемой при изготовлении антимонопольным органом решений формой акта (решения), утвержденной приказом Федеральной антимонопольной службой от 22.12.2006 № 337, была обусловлена необходимость отражения в описательной части решения УФАС даже после ставшей известной ответчику информации о наличии состоявшегося судебного решения и об отсутствии нарушения на момент возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства указаний на нарушенные Администрацией требования нормативных правовых актов.

Вместе с тем, данные нарушения были установлены Свердловским районным судом города Костромы, в связи с чем при рассмотрении комиссией Управления дела о нарушении антимонопольного законодательства описанные события вне зависимости от наличия или отсутствия факта нарушения антимонопольного запрета, предусмотренного пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, являлись фактическими обстоятельствами дела, подлежащими отражению в тексте решения. При этом в своем решении ответчик также прямо указывает на то, что на момент возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства (30.07.2014) в действиях Администрации отсутствовали нарушения антимонопольного законодательства, по признакам которых было возбуждено дело.

При изложенных обстоятельствах суд апелляционной инстанции не усматривает в рассматриваемой ситуации совокупности условий, необходимых для признания