Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 12.08.2015 по делу n А31-1928/2015. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

    ВТОРОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

610007, г. Киров, ул. Хлыновская, 3, http://2aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

г. Киров

13 августа 2015 года

Дело № А31-1928/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 11 августа 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 13 августа 2015 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Кононова П.И., Черных Л.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Никитинской Е.В.,

при участии в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи в Арбитражном суде Костромской области:

представителя заявителя – Мальцевой И.В., действующей на основании доверенности от 13.01.2015,

представителя ответчика - Дунаева И.В., действующего на основании доверенности от 13.01.2015,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу администрации города Костромы

на решение Арбитражного суда Костромской области от 12.05.2015 по делу №А31-1928/2015, принятое судом в составе судьи Максименко Л.А.,

по заявлению администрации города Костромы (ИНН: 4401012770, ОГРН: 1024400534619)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Костромской области (ИНН: 4401004867, ОГРН: 1024400537556),

третье лицо: Управление территориального планирования, городских земель, градостроительства, архитектуры и муниципального имущества администрации города Костромы (место нахождения: 156005, Костромская область, г. Кострома, пл. Конституции, д. 2),

о признании недействительным решения от 25.11.2014 по делу о нарушении антимонопольного законодательства № 04-59/1243 и внесении в него изменений,

установил:

администрация города Костромы (далее – заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области (далее – ответчик, Управление, УФАС, антимонопольный орган) от 25.11.2014 по делу о нарушении антимонопольного законодательства № 04-59/1243, в соответствии с которым рассмотрение дела, возбужденного в отношении Администрации, было прекращено в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 48 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции) в связи с отсутствием нарушения антимонопольного законодательства в рассматриваемых действиях, и о внесении в указанное решение изменений путем исключения из текста ряда абзацев.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, было привлечено Управление территориального планирования, городских земель, градостроительства, архитектуры и муниципального имущества администрации города Костромы (далее – третье лицо).

Решением суда от 12.05.2015 в удовлетворении заявленных требований было отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, считая его незаконным и необоснованным, Администрация обратилась во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт, которым оспариваемое решение антимонопольного органа изменить, исключив из него выводы касательно несоблюдения заявителем требований антимонопольного законодательства.

Заявитель отмечает, что Административный регламент предоставления администрацией города Костромы муниципальной услуги по оформлению градостроительного плана земельного участка, утвержденный постановлением Администрации от 20.09.2010 № 1849 (далее – Административный регламент №1849), в части подпунктов «а», «б», «в», «г», «ж», «з», «и» пункта 2.7.2 раздела 2.7 был признан недействующим решением Свердловского районного суда города Костромы от 09.04.2014 по делу № 2-987/2014, при этом в рамках данного дела указанный нормативный правовой акт в части названных положений на предмет его соответствия требованиям Закона о защите конкуренции не проверялся. Также Администрация обращает внимание на следующие обстоятельства, не получившие оценки в обжалуемом решении суда: на момент возбуждения Управлением производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства спорные положения Административного регламента уже были признаны недействующими; данные нормы устанавливали единые требования по предоставлению документов для неопределенного круга лиц, ввиду чего не допускали создания неравных конкурентных условий при получении градостроительного плана, которые могли бы повлечь ограничение конкуренции на товарном рынке; оспаривание нормативных правовых актов осуществляется антимонопольным органом в порядке, предусмотренном главой 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации; оспариваемое решение УФАС содержит выводы о несоответствии Закону №135-ФЗ относительно недействующей части нормативного правового акта, при этом дело о нарушении антимонопольного законодательства по существу Управлением не рассматривалось, фактические обстоятельства по делу не устанавливались, возможность оценки недействующих норм права на предмет их влияния на конкуренцию отсутствовала; решение о прекращении производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства исключает необходимость отражения в решении выводов о наличии нарушений; оспариваемые выводы могут послужить поводом к возбуждению дела об административном правонарушении, чем могут быть нарушены права Администрации. Таким образом, по мнению заявителя, содержание оспариваемого решения УФАС вопреки позиции суда сводится не только к описанию фактических обстоятельств ситуации, но и содержит выводы о нарушении Закона № 135-ФЗ. Кроме того, Администрация настаивает на отсутствии у ответчика полномочий по оценке нормативного правового акта в рассматриваемой части.

Управление представило письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором опровергает доводы заявителя, находит решение суда первой инстанции законным и обоснованным и не усматривает правовых оснований для его отмены.

В соответствии со статьей 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) дело рассмотрено в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Костромской области.

В судебном заседании представитель заявителя настаивал на доводах, изложенных в апелляционной жалобе, просил решение суда первой инстанции отменить; представитель УФАС поддержал позицию, приведенную в отзыве, возражал против удовлетворения апелляционной жалобы.

Управление территориального планирования, городских земель, градостроительства, архитектуры и муниципального имущества администрации города Костромы о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы было извещено надлежащим образом, однако своего представителя в судебное заседание апелляционного суда не направило. В порядке статьи 156 АПК РФ апелляционная жалоба рассматривается в отсутствие представителя третьего лица.

Законность решения Арбитражного суда Костромской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как видно из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 10.04.2014 в УФАС поступило заявление гражданина Воронова Р.В. о нарушении Администрацией антимонопольного законодательства, выразившемся в установлении в тексте Административного регламента требований к составу документов, не предусмотренных нормами действующего законодательства (Градостроительным кодексом Российской Федерации).

Установив в данных действиях органа местного самоуправления признаки нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, руководитель Управления приказом от 30.07.2014 № 86 возбудил в отношении Администрации дело № 04-59/1243 о нарушении антимонопольного законодательства.

В ходе производства по данному делу было установлено, что постановлением Администрации от 20.09.2010 № 1849 утвержден Административный регламент предоставления администрацией города Костромы муниципальной услуги по оформлению градостроительного плана земельного участка (в редакции постановлений от 22.02.2011 № 316, от 24.03.2011 № 505, от 19.07.2011 № 1675, от 01.03.2013 № 357).

Пунктом 2.7.2 Административного регламента № 1849 предусмотрено, что к заявлению о предоставлении муниципальной услуги должны быть приложены:

а) откорректированный топографический план земельного участка в масштабе 1:500;

б) при наличии на земельном участке строений, сооружений справка о данных технического учета и материалы технической инвентаризации земельного участка и расположенных на нем строений, сооружений, проведенной в период, не превышающий одного года до момента обращения с заявлением о выдаче градостроительного плана;

в) заверенная копия правоустанавливающего документа о регистрации права на земельный участок (пп. «в» в ред. постановления Администрации от 24.03.2011 № 505);

г) кадастровый план земельного участка (при наличии);

д) утратил силу. – постановление Администрации от 19.07.2011 № 1675;

е) заверенная копия свидетельства о регистрации юридического лица, заверенная копия свидетельства о постановке юридического лица на учет в налоговом органе по месту нахождения на территории Российской Федерации, оригинал или заверенная копия документа, подтверждающего полномочия на обращение с заявлением о предоставлении муниципальной услуги от имени заявителя (предоставляются в случае, если заявителем является юридическое лицо);

(пп. «е» в ред.  постановления Администрации от 22.02.2011 № 316);

ж) заверенная копия паспорта физического лица (заявителя, представителя заявителя);

(в ред. постановления Администрации от 22.02.2011 № 316);

з) предпроектные проработки (при наличии);

и) заключение органа, уполномоченного в области государственной охраны объектов культурного наследия в случае, если строительные изменения недвижимости предполагается осуществлять применительно к объектам недвижимости, которые в соответствии с действующим законодательством являются объектами культурного наследия (памятниками истории и культуры), выявленными объектами культурного наследия;

к) оригинал или заверенная копия документа, подтверждающего полномочия физического на обращение с заявлением о предоставлении муниципальной услуги от имени заявителя, если с заявлением обращается представитель заявителя (в ред. постановления Администрации от 22.02.2011 №316).

В соответствии с подпунктами «а», «б» пункта 2.9 Административного регламента № 1849 основаниями для отказа в предоставлении муниципальной услуги заявителю являются:

а) обращение с заявлением лица, не относящегося к категории заявителей;

б) непредставление документов, определенных пунктами 2.7.1 – 2.7.3 Административного регламента, отвечающих требованиям пунктов 2.7.4  – 2.7.6 Административного регламента;

в) отсутствие права на земельный участок или объект недвижимости, расположенный на земельном участке;

г) предоставление заявителем документов, содержащих недостоверные сведения;

д) отсутствие письменного согласия заявителя на обработку персональных данных.

В то же время в силу части 17 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации в случае, если физическое или юридическое лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче ему градостроительного плана земельного участка, проведение процедур, предусмотренных частями 1 – 16 названной статьи, не требуется. Орган местного самоуправления в течение тридцати дней со дня поступления указанного обращения осуществляет подготовку градостроительного плана земельного участка и утверждает его. Орган местного самоуправления предоставляет заявителю градостроительный план земельного участка без взимания платы.

Исходя из закрепленного в данной норме требования ответчиком был сделан вывод о том, что подготовка и выдача градостроительного плана земельного участка осуществляется по заявлению физического или юридического лица и является обязанностью органа местного самоуправления, не обусловленной требованием о предоставлении заявителем каких-либо документов за исключением тех, которые связаны с возможностью идентификации обратившего лица.

Несмотря на это, Администрация в данном случае самостоятельно своим волеизъявлением определила список документов в Административном регламенте № 1849, чем создала препятствия в получении бесплатной муниципальной услуги, обусловив ее необходимостью оплаты дополнительных услуг.

Посчитав, что отказ в выдаче градостроительного плана земельного участка по причине непредоставления дополнительных сведений является необоснованным препятствием со стороны органа местного самоуправления для осуществления деятельности хозяйствующими субъектами путем установления не предусмотренных законодательством требований к хозяйствующим субъектам, комиссия Управления пришла к выводу, что Администрация, разработав и утвердив Административный регламент, нарушила часть 17 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, часть 1 статьи 6 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Закон № 210-ФЗ), что привело или могло привести к необоснованному препятствованию деятельности хозяйствующих субъектов.

Вместе с тем, при рассмотрении дела ответчиком было установлено, что решением Свердловского районного суда города Костромы от 09.04.2014 по делу № 2-987/2014 подпункты «а», «б», «в», «г», «з», «и» пункта 2.7.2 Административного регламента были признаны не соответствующими требованиям частей 1, 2 статьи 44, части 17 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктам 1, 2 части 1 статьи 7 Закона № 210-ФЗ. Резолютивной частью судебного акта по указанному делу предусмотрено, что данные пункты признаются недействующими с момента вступления судебного решения в законную силу. Апелляционным определением Судебной коллегии по гражданским делам Костромского областного  суда от 30.06.2014 решение суда первой инстанции в части признания противоречащим закону и недействующим подпункта «ж» пункта 2.7.2 Административного регламента № 1849 отменено, в указанной части принято новое решение, которым в удовлетворении заявления в указанной части отказано.

Таким образом, на момент возбуждения Управлением дела о нарушении антимонопольного законодательства (30.07.2014) в действиях Администрации отсутствовали нарушения антимонопольного законодательства, по признакам которых было возбуждено названное дело.

При таких обстоятельствах 11.11.2014 комиссия УФАС вынесла решение о прекращении