Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 28.12.2014 по делу n А31-565/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

сметы.

В соответствии с пунктом 3 статьи 161 Бюджетного кодекса казенное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе.

При этом необходимо учитывать, что в пунктах 1, 4 статьи 18 Закона о погребении о похоронном деле установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, данные органы также определяют порядок деятельности общественных кладбищ. Согласно пункту 2 статьи 25 названного Закона организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления.

Апелляционный суд находит обоснованными ссылки суда первой инстанции на правовую позицию Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенную в постановлениях от 23.09.2008 № 12027/07 и от 18.05.2011 № 17206/10, согласно которой возможность передачи общественных кладбищ в ведение хозяйствующего субъекта и наделения хозяйствующего субъекта полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения (в рассматриваемом случае выделение земельных участков для погребения тела (останков); ведение учета произведенных захоронений в базе данных; выдача лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, заключения о выделении земельного участка для погребения умершего, а также паспорта захоронения после осуществления погребения умершего; содержание мест погребения на территории города Костромы; иных функций в области похоронного дела и оказания похоронных услуг) не предусмотрена и прямо противоречит законодательству.

Действительно, в силу пункта 3 части 1 статьи 17 Закона № 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также формированию и размещению муниципального заказа.

Применив указанную норму права, антимонопольный орган пришел к обоснованному выводу, что законодательно установлено право органа местного самоуправления по созданию казенного учреждения, которым будут выполняться его функции и полномочия, предоставленные органу местного самоуправления действующим законодательством в соответствующих сферах деятельности.

Вместе с тем, реализация указанных правомочий должна осуществляться с соблюдением запретов, императивно установленных статьей 15 Закона № 135-ФЗ. При этом диспозицией части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, рассмотренной антимонопольным органом в решении, охватываются два самостоятельных запрета – на совмещение функций органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов (из данного запрета исключения могут быть установлены федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации), а также запрета на наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов (иное может быть установлено только двумя законами, на которые имеется прямая ссылка в части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ).

Однако, полагая, что пунктом 3 части 1 статьи 17 Закона № 131-ФЗ установлено исключение из действия части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ на совмещение функций органа местного самоуправления и хозяйствующего субъекта, антимонопольный орган ограничивается констатацией данного обстоятельства без всесторонней  оценки.

Вывод об отсутствии нарушения, выразившегося в наделении МКУ «СМЗ по ЖКХ» функциями органа местного самоуправления, сделан в решении УФАС без соответствующего обоснования. Каких-либо исключений, предусмотренных законом, из императивного запрета на наделение хозяйствующего субъекта функциями и правами органов местного самоуправления в рассматриваемом случае УФАС не установлено.

Анализ части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ в оспариваемом решении УФАС отсутствует, выводы об отсутствии данного нарушения, по признакам которого также было возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства, являются голословными. В данной общей императивной норме содержится не исчерпывающий запрет на принятие любых актов и (или) осуществление любых действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Антимонопольный орган в решении от 06.12.2013 признал МКУ «СМЗ по ЖКХ» хозяйствующим субъектом, а также констатировал закрепление в его Уставе наделение хозяйствующего субъекта функциями органов местного самоуправления, а также закрепление таких предметов деятельности, как осуществление функций органа местного самоуправления в сфере оказания ритуальных услуг и захоронения умерших граждан в городе Костроме (приведен перечень в подпункте «с» пункта 2.3 Устава), при этом данный перечень исчерпывающим не является, поскольку указанным подпунктом предусмотрено право осуществления иных функций в области похоронного дела и оказания похоронных услуг, возложенных на Учреждение муниципальными правовыми актами города Костромы, а пунктом 3.1 Устава предусмотрено, что для достижения целей деятельности Учреждения и осуществления возложенных на него функций МКУ «СМЗ по ЖКХ» имеет право заключать с юридическими и физическими лицами договоры, не противоречащие законодательству Российской Федерации, а также целям деятельности Учреждения.  

Вместе с тем в решении УФАС отсутствует анализ правомерности соответствующих положений Устава учреждения с позиции соответствия части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ и возможности влияния на конкуренцию.

ФАС России в письме от 30.09.2009 N АК/34001 "О разъяснении применения антимонопольного законодательства" разъяснила территориальным органам ФАС России, что с целью реализации функций, закрепленных за органами местного самоуправления в сфере похоронного дела, органами местного самоуправления могут быть созданы муниципальные бюджетные учреждения, которые не будут осуществлять деятельность, приносящую им доход, то есть не будут являться хозяйствующими субъектами в понимании пункта 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции.

В данном случае, рассматривая дело о нарушении антимонопольного законодательства, комиссия Управления пришла к выводу о том, что МКУ «СМЗ по ЖКХ» наделено функциями органа местного самоуправления и осуществляет функции хозяйствующего субъекта в смысле, придаваемом этому понятию пунктом 5 статьи 4 Закона № 135-ФЗ, так как положениями Устава Учреждения предусмотрено его право заключать от собственного имени возмездные договоры, а нормы ГК РФ закрепляют его право осуществлять приносящую доход деятельность; кроме того, установлено, что МКУ «СМЗ по ЖКХ» оказывало платные услуги физическим лицам по сбору, транспортировке твердых бытовых отходов и крупногабаритного мусора. Выводов о том, что Учреждение не осуществляет возмездной деятельности на рынке оказания ритуальных услуг, решение УФАС не содержит, в то же время данное обстоятельство является юридически значимым для доказанности наличия (отсутствия) вменяемого нарушения.

Антимонопольным органом не дано оценки тому обстоятельству, что в пункте 2.3 Устава Учреждения предусмотрено право МКУ «СМЗ по ЖКХ» осуществлять функции органов местного самоуправления в сфере оказания ритуальных услуг и иные функции в области похоронного дела и оказания похоронных услуг, а не в сфере организации ритуальных услуг, как это отнесено к вопросам местного значения статьей 16 Закона № 131-ФЗ.

Антимонопольный орган в решении от 06.12.2013 (абзац 2 лист 5) указывает, что все работы, выполняемые как самостоятельно силами Учреждения, так и с привлечением подрядных организаций, отобранных по результатам проведения публичных процедур, в соответствии с частью 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ относятся к вопросам местного значения в сфере ритуальных услуг. При этом опять же антимонопольный орган не учитывает, что в силу приведенной нормы к вопросам местного значения относится организация ритуальных услуг, а не их оказание.

При таких формулировках  в решении УФАС представляется недоказанным то обстоятельство, что Учреждение, признанное антимонопольным органом хозяйствующим субъектом,  не осуществляет деятельность на рынке оказания ритуальных услуг. Доводы апелляционной жалобы Администрации относительно того, что антимонопольным органом МКУ «СМЗ по ЖКХ» признано хозяйствующим субъектом только в рамках сферы деятельности по сбору, транспортировке ТБО и крупногабаритного мусора, не основаны на содержании оспариваемого решения УФАС. Данные обстоятельства должны быть исследованы и оценены именно при принятии решения антимонопольного органа, а не при судебном обжаловании данного решения.

Более того, в апелляционной жалобе МКУ «СМЗ по ЖКХ» указывает, что обладает исключительным правом на оказание всего комплекса ритуальных услуг, что дополнительно подтверждает недостаточную исследованность данного обстоятельства антимонопольным органом.

Применительно к части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ нарушающим требования антимонопольного законодательства является факт совмещения функций хозяйствующего субъекта по осуществлению деятельности, приносящей доход на соответствующем рынке, с функциями регулятора этого же самого рынка, то есть с полномочиями органа местного самоуправления и правами органа государственного контроля и надзора. В этом случае осуществление Учреждением полномочий органа местного самоуправления наряду с деятельностью, приносящей доход, на товарных рынках, указанных в Уставе (оказание ритуальных услуг), поставит данное учреждение в преимущественное положение перед другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на данных товарных рынках, так как иные хозяйствующие субъекты такими полномочиями не обладают и не имеют возможности для привлечения административного ресурса в ходе осуществления своей деятельности.

При рассмотрении дела ответчику необходимо было установить  и отразить в решении  обстоятельства  разграничения или совмещения функций казенного учреждения, выполняемых им в качестве хозяйствующего субъекта, предусмотренных Уставом, с полномочиями органа местного самоуправления в указанной сфере деятельности. Содержание оспариваемого решения не позволяет сделать вывод об оценке ответчиком данных обстоятельств, подтверждающих или опровергающих осуществление иных видов платной деятельности. Ссылка в решении УФАС, что заключение и оплата Учреждением муниципальных контрактов, которые подлежали оплате за счет бюджетных средств, производились от имени муниципального образования, не устраняет вышеназванные недоработки, поскольку касается только заключения муниципальных контрактов без оценки наличия (отсутствия) иных видов договоров и самостоятельной деятельности.

Таким образом, оспариваемое решение УФАС принято без достаточного исследования обстоятельств дела, в силу чего обоснованно признано судом первой инстанции недействительным.

При этом суд со своей стороны не подменяет антимонопольный орган при установлении признаков нарушения и обосновании отраженной в оспариваемом ненормативном акте позиции, а проверяет лишь обоснованность сделанных антимонопольным органом в таком решении выводов. Право суда дать оценку представленным в материалы дела доказательствам не должно влечь за собой возложение на суд компетенции антимонопольного органа по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства, поскольку именно УФАС при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства в соответствии с положениями Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 25.05.2012 № 339, обладает полномочиями по исследованию и оценке доказательств, признанию тех или иных действий нарушающими требования антимонопольного законодательства.

С учетом вышеизложенного суд апелляционной инстанции считает, что антимонопольный орган должен исследовать доказательства, оценить обозначенные обстоятельства и принять обоснованное и мотивированное решение по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства № 04-23/1133, суть которого и конечный результат судом не предрешается, однако такое решение должно быть мотивированным. Вывод о наличии (отсутствии) нарушения антимонопольного законодательства должен быть подтвержден надлежащими и достаточными доказательствами.

Доводы апелляционных жалоб по существу вмененного нарушения судом апелляционной инстанции отклоняются, поскольку решение антимонопольного органа признано недействительным в результате неполного исследования доказательств и недостаточного обоснования установленных обстоятельств. Выводы о наличии (отсутствии) нарушения антимонопольного законодательства должны быть сделаны антимонопольным органом при всестороннем исследовании доказательств.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционных жалоб, однако они не опровергают выводов суда, в связи с чем признаются судом несостоятельными. Нормы материального и процессуального права применены судом правильно.

С учетом изложенного решение Арбитражного суда Костромской области от 29.09.2014 следует оставить без изменения, а апелляционные жалобы УФАС, Учреждения и Администрации – без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Костромской области от 29.09.2014 по делу №А31-565/2014 оставить без изменения, а апелляционные жалобы администрации города Костромы, муниципального казенного учреждения города Костромы «Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству», Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в установленном законом порядке.

Председательствующий                                      

Г.Г. Ившина

Судьи                         

Г.Г. Буторина

А.В. Караваева