Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 28.12.2014 по делу n А31-565/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

целей, указанных в пункте 2.2 Устава.

Согласно главе V Устава финансовое обеспечение выполнения функций Учреждения является расходным обязательством города Костромы. МКУ «СМЗ по ЖКХ» является получателем средств бюджета города Костромы, предусмотренных на обеспечение выполнения его функций, и осуществляет соответствующие бюджетные полномочия, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения. Доходы, полученные от осуществления Учреждением приносящей доход деятельности, поступают в бюджет города Костромы. Тарифы на услуги, предоставляемые Учреждением, устанавливаются постановлением администрации города Костромы.

Ответчиком было также установлено, что все работы, выполняемые как самостоятельно силами Учреждения, так и с привлечением подрядных организаций, отобранных по результатам проведения публичных процедур в соответствии с частью 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ, относятся к вопросам местного значения в сфере ритуальных услуг и содержания мест захоронения. Кроме того, МКУ «СМЗ по ЖКХ» оказывает платные услуги физическим лицам по сбору, транспортировке твердых бытовых отходов и крупногабаритного мусора от граждан-потребителей, проживающих в домах, расположенных в частном секторе города Костромы.

Управлением был сделан вывод о том, что Учреждение по смыслу определения, данного в пункте 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции, является хозяйствующим субъектом, поскольку осуществляет приносящую доход деятельность; Администрация, включив в Устав МКУ «СМЗ по ЖКХ» положения, в соответствии с которыми Учреждение получило возможность осуществлять деятельность в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронений, своей волей наделила хозяйствующего субъекта – МКУ «СМЗ по ЖКХ» – функциями органа местного самоуправления. Вместе с тем, проанализировав положения пункта 3 части 1 статьи 17 Закона № 131-ФЗ, части 4 стати 298 ГК РФ, комиссия Управления отметила, что законодателем установлено право органа местного самоуправления по созданию казенного учреждения, которым будут выполняться его функции и полномочия, предоставленные органу местного самоуправления действующим законодательством в соответствующих сферах деятельности. В этой связи также сделан вывод об отсутствии в действиях Администрации, выразившихся в наделении МКУ «СМЗ по ЖКХ» функциями органа местного самоуправления в сфере похоронного дела, а также наделении его исключительным правом производства работ по содержанию мест захоронений на муниципальных кладбищах города Костромы, нарушения требований частей 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

22.11.2013 антимонопольным органом принято решение по делу № 04-23/1133 (в полном объеме изготовлено 06.12.2013), в соответствии с которым рассмотрение названного дела было прекращено на основании пункта 2 части 1 статьи 48 Закона № 135-ФЗ (том 1 л.д. 11-14).

Не согласившись с решением Управления, ООО «Фирма М.О.М.» обратилось в Арбитражный суд Костромской области с требованием о признании его недействительным.

Суд первой инстанции отметил, что понятие «содержание кладбищ и мемориалов» включает в себя хозяйственные работы по уборке территории кладбищ и мемориалов, вывозу мусора, соблюдению чистоты дорог и проездов и прочие подобные работы, оплата за которые производится из средств местного бюджета; такие работы не относятся к перечню безвозмездно оказываемых при погребении услуг, предусмотренных в перечне, установленном статьей 9 Закона о погребении и похоронном деле, а являются самостоятельным видом подрядных работ; соответственно, такой вид хозяйственной деятельности является конкурентным, предполагает ее осуществление путем получения муниципального контракта через проведение торгов; передача хозяйствующему субъекту функций органа местного самоуправления контрольно-распорядительного характера сопряжена с созданием преимущественных условий для деятельности соответствующего хозяйствующего субъекта по  отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на том же товарном рынке; возможность наделения хозяйствующего субъекта полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения, в том числе по выполнению обустройства и содержанию мест захоронения, действующим законодательством не предусмотрена. Действия Администрации были признаны нарушающими запреты, установленные частями 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, ввиду чего требования Общества были удовлетворены, а оспариваемое решение УФАС признано недействительным.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционных жалоб и письменных отзывов ООО «Фирма М.О.М.», заслушав представителей участвующих в деле лиц, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из следующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции данный Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

В части 1 статьи 3 названного Закона указано, что он распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

При этом под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Признаками ограничения конкуренции являются, в том числе, любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

По смыслу статьи 15 Закона № 135-ФЗ нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, и распространяется прежде всего на их акты и действия в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Частью 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 1 декабря 2007 года № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и Федеральным законом от 30 октября 2007 года № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта».

Под хозяйствующим субъектом в силу пункта 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции понимается коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации.

Как установлено частью 5 статьи 200 АПК РФ, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение.

Проанализировав обстоятельства дела в совокупности с исследованными доказательствами, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что антимонопольный орган не доказал законность и обоснованность принятого решения о прекращении рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства с позиции его полноты и достаточности исследованных доказательств.

Функциями антимонопольного органа в силу статьи 22 Закона о защите конкуренции являются, в частности, обеспечение государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства органами власти, выявление нарушения антимонопольного законодательства, принятие мер по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлечение к ответственности за такие нарушения.

В силу части 1 статьи 39 Закона № 135-ФЗ антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 48 Закона о защите конкуренции созданная антимонопольным органом комиссия прекращает рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства в случае отсутствия нарушения антимонопольного законодательства в рассматриваемых комиссией действиях (бездействии).

Вместе с тем необходимо учитывать, что для принятия решения о прекращении производства по делу о нарушении законодательства о защите конкуренции по указанному основанию антимонопольный орган должен располагать достаточными доказательствами соответствия действий (актов) лица, в отношении которого проводится проверка, требованиям антимонопольного законодательства.

При этом антимонопольный орган не вправе ограничиваться формальной констатацией соответствия конкретного действия (принятого акта) определенной норме права, а обязан оценить соответствующие действия (акты) в контексте правоотношений в целом, установить действительную правовую природу издаваемых актов и совершаемых действий, цель их совершения (принятия) и принять итоговое решение с учетом всех фактических обстоятельств и конечного результата совершения определенных действий (актов).

Таким образом, при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства, в решении, принятом по его результатам, комиссия должна отразить мотивированные выводы относительно рассмотренного состава правонарушения и его наличия либо отсутствия в действиях конкретного лица (хозяйствующего субъекта либо государственного органа).

В нарушение приведенных норм вывод антимонопольного органа по результатам рассмотрения дела N 04-23/1133 о наличии оснований для прекращения рассмотрения дела в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 48 Закона о защите конкуренции сделан без учета всех фактических обстоятельств, которые установлены при неполной оценке доказательств. В связи с чем суд первой инстанции обоснованно удовлетворил требование заявителя и признал решение УФАС недействительным.

Подтверждая итоговый вывод суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции исходит из следующего.

Дело о нарушении антимонопольного законодательства было возбуждено по признакам нарушения Администрацией частей 1, 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

МКУ «СМЗ по ЖКХ» было создано на основании постановления Администрации от 30.12.2012 № 3013; его учредителем является город Кострома; права и обязанности учредителя от имени города Костромы осуществляются Администрацией.

В силу статьи 6 Бюджетного кодекса казенное учреждение представляет собой государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и/или исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной