Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 28.12.2014 по делу n А31-565/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

    ВТОРОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

610007, г. Киров, ул. Хлыновская, 3, http://2aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

г. Киров

29 декабря 2014 года

Дело № А31-565/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 23 декабря 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 декабря 2014 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Буториной Г.Г., Караваевой А.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Новоселовой Е.В.,

при участии в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи в Арбитражном суде Костромской области:

представителей заявителя – Сухаревой Л.В., действующей на основании доверенности от 08.01.2014, Андреевой Л.Н., действующей на основании доверенности от 08.01.2014,

представителя ответчика – Тороповой Е.В., действующей на основании доверенности от 03.09.2014,

представителя третьего лица администрации города Костромы – Матвеевой Ю.А., действующей на основании доверенности от 09.01.2014,

представителя третьего лица муниципального казенного учреждения города Костромы «Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству» - Суриковой Г.С., действующей на основании доверенности от 30.10.2014,

рассмотрев в судебном заседании апелляционные жалобы администрации города Костромы, муниципального казенного учреждения города Костромы «Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству», Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области

на решение Арбитражного суда Костромской области от 29.09.2014 по делу №А31-565/2014, принятое судом в составе судьи Сизова А.В.,

по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Фирма «М.О.М.» (ИНН: 4442015787, ОГРН: 1024400527469)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Костромской области (ИНН: 4401004867, ОГРН: 1024400537556),

третьи лица: администрация города Костромы (адрес: 156000, Костромская область, г. Кострома, ул. Советская, д. 1),

муниципальное казенное учреждение города Костромы «Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству» (адрес: 156000, Костромская область, г. Кострома, пер. Кадыевский, д. 4),

о признании недействительным решения от 06.12.2013 по делу о нарушении антимонопольного законодательства № 04-23/1133,

установил:

общество с ограниченной ответственностью «Фирма «М.О.М.» (далее – заявитель, ООО «Фирма «М.О.М.», Общество) обратилось в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области (далее – ответчик, Управление, УФАС, антимонопольный орган) от 06.12.2013 по делу о нарушении антимонопольного законодательства № 04-23/1133, в соответствии с которым было прекращено рассмотрение названного дела, возбужденного в отношении администрации города Костромы по признакам нарушения частей 1, 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, были привлечены администрация города Костромы (далее – Администрация) и муниципальное казенное учреждение города Костромы «Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству» (далее – МКУ «СМЗ по ЖКХ», Учреждение).

Решением Арбитражного суда Костромской области от 29.09.2014 требования заявителя были удовлетворены, оспариваемое решение УФАС признано недействительным.

Не согласившись с принятым судебным актом, антимонопольный орган, Администрация и МКУ «СМЗ по ЖКХ» обратились во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами, в которых просят решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

Ссылаясь на положения Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ), Устава муниципального образования городского округа город Кострома, принятого решением Думы города Костромы от 26.05.2005 № 41, и Устава МКУ «СМЗ по ЖКХ», Управление отмечает, что наряду с определенной действующим законодательством правомочностью казенного учреждения осуществлять исполнение государственных и муниципальных функций в целях реализации соответствующих полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления законодателем в статье 298 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрена и возможность осуществления казенным учреждением приносящей доход деятельности в соответствии с учредительными документами при одновременном бюджетном финансировании; при этом нормами указанных нормативных правовых актов также предусмотрено право органа местного самоуправления на создание казенного учреждения, которым будут выполняться его функции и полномочия, предоставленные органу местного самоуправления в соответствующих сферах деятельности. В рассматриваемом случае выполнение контрольно-распорядительных функций и полномочий органа местного самоуправления  прописано в Уставе Учреждения, также учредительными документами предусмотрена возможность осуществления МКУ «СМЗ по ЖКХ» приносящей доход деятельности. Следовательно, по мнению УФАС, действия Администрации по наделению Учреждения функциями органа местного самоуправления не вступают в противоречие с нормами действующего законодательства, в том числе антимонопольного. Вывод суда первой инстанции об отнесении содержания мест захоронения к конкурентным видам деятельности, осуществление которых должно производиться через проведение торгов, ответчик считает необоснованным, противоречащим положениям пункта 3 части 1 статьи 17 Закона № 131-ФЗ, предоставляющего органу местного самоуправления право реализации решения вопросов местного значения путем создания муниципальных предприятий и учреждений и осуществления финансового обеспечения их деятельности.

МКУ «СМЗ по ЖКХ» в своей апелляционной жалобе ссылается на аналогичные положения Закона № 131-ФЗ и Устава Учреждения, а также на нормы Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Закон о погребении и похоронном деле) и Бюджетного кодекса Российской Федерации и настаивает на правомерности наделения его функциями органа местного самоуправления в целях обеспечения последним реализации предусмотренных действующим законодательством полномочий, что подпадает под перечень исключений, поименованных в части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ. Вывод суда о том, что содержание кладбищ и мемориалов является конкурентным видом деятельности, Учреждение считает необоснованным; считает, что МКУ «СМЗ по ЖКХ» обладает исключительным правом на оказание всего комплекса ритуальных услуг, поскольку на него возложены функции по оказанию гарантированного перечня услуг по погребению.

Администрация, оспаривая правомерность решения суда первой инстанции, в своей апелляционной жалобе полагает, что при наделении МКУ «СМЗ по ЖКХ» полномочиями по содержанию мест захоронения не имело место наделение хозяйствующего субъекта функциями органа местного самоуправления, поскольку Учреждение не является хозяйствующим субъектом в силу закона; отмечает, что ООО «Фирма «М.О.М.» не было лишено возможности участвовать в торгах по отбору подрядной организации, что исключает возможность нарушения его прав и законных интересов вследствие принятия антимонопольным органом оспариваемого решения; находит не подлежащими применению в рассматриваемом случае положения законодательства, определяющего полномочия специализированной службы по вопросам похоронного дела и регулирующего вопросы оказания гарантированного перечня услуг по погребению. Кроме того, считает неправомерным указание правовой позиции, изложенной в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.09.2008 № 12027/07, от 18.05.2011 № 17206/10.

Названные апелляционные жалобы УФАС, МКУ «СМЗ по ЖКХ» и Администрации с учетом пункта 22 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 № 36 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции» назначены к рассмотрению в одном судебном заседании.

ООО «Фирма М.О.М.» представило письменные возражения на апелляционные жалобы Учреждения и антимонопольного органа, в которых опровергло доводы названных заявителей жалоб и настаивало на законности решения суда первой инстанции.

Доводы апелляционных жалоб поддержаны представителями УФАС, Учреждения и Администрации в судебном заседании апелляционного суда, проведенном в соответствии с положениями статьи 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Костромской области, в полном объеме. Представители заявителя опровергли доводы жалоб.

Законность решения Арбитражного суда Костромской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как видно из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 19.02.2013 в УФАС поступило заявление ООО «Фирма «М.О.М.» о проверке действий Администрации по наделению МКУ «СМЗ по ЖКХ» функциями органа местного самоуправления, а именно: функциями по выделению земельных участков для погребения тела (останков), ведению учета произведенных захоронений в базе данных, выдаче лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, заключения о выделении земельного участка для погребения умершего, а также паспорта захоронения после осуществления погребения умершего, содержанию мест погребения на территории города Костромы, иных функций в области похоронного дела и оказания похоронных услуг, возложенных на Учреждение муниципальными актами города Костромы, на предмет нарушения антимонопольного законодательства.

Управлением в соответствии с полномочиями, установленными статьей 23 Закона о защите конкуренции, была проведена проверка и на основании приказа руководителя УФАС от 23.05.2013 № 61 было возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства № 04-23/1133 по признакам нарушения Администрацией города Костромы частей 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, что выразилось в наделении МКУ «СМЗ по ЖКХ» функциями органа местного самоуправления в сфере похоронного дела, а также наделении исключительным правом производства работ по содержанию мест захоронений на муниципальных кладбищах города Костромы.

В ходе комиссионного рассмотрения названного дела было установлено, что МКУ «СМЗ по ЖКХ» было создано на основании постановления Администрации от 30.12.2012 № 3013; его учредителем является город Кострома; права и обязанности учредителя от имени города Костромы осуществляются Администрацией.

Согласно пункту 1.1 Устава Учреждение является некоммерческой организацией, не имеющей извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности.

В соответствии с подпунктом «д» пункта 2.1 Устава Учреждение в соответствии с определяемыми Уставом целями и видами деятельности обеспечивает исполнение администрацией города Костромы полномочий по решению вопросов местного значения города Костромы, в том числе организацию ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Целями деятельности МКУ «СМЗ по ЖКХ» согласно пункта 2.2 Устава являются: а) создание надлежащих условий жизнедеятельности населения города Костромы; б) организация работ по благоустройству территории города Костромы; в) обеспечение оперативного реагирования коммунальных служб на факты ненадлежащего электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, и принятие мер к устранению аварий и неисправностей на объектах жилищно-коммунального хозяйства в возможно короткие сроки.

В соответствии с подпунктом «с» пункта 2.3 Устава предметом деятельности Учреждения среди прочих является осуществление следующих функций  органа местного самоуправления в сфере оказания ритуальных услуг и захоронения умерших граждан в городе Костроме: выделение земельных участков для погребения тела (останков); ведение учета произведенных захоронений в базе данных; выдача лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, заключения о выделении земельного участка для погребения умершего, а также паспорта захоронения после осуществления погребения умершего; содержание мест погребения на территории города Костромы; иных функций в области похоронного дела и оказания похоронных услуг, возложенных на Учреждение муниципальными правовыми актами города Костромы.

Пунктом 3.1 Устава предусмотрено, что для достижения целей деятельности Учреждения и осуществления возложенных на него функций МКУ «СМЗ по ЖКХ» имеет право: а) самостоятельно планировать, определять содержание и конкретные формы своей деятельности в соответствии с целями, предметами и видами деятельности, определенными Уставом; б) заключать с юридическими и физическими лицами договоры, не противоречащие законодательству Российской Федерации, а также целям деятельности Учреждения; в) исполнять в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства; г) вносить в Комитет городского хозяйства администрации города Костромы (главному распорядителю бюджетных средств) предложения по изменению бюджетной росписи; д) определять размеры и условия оплаты труда работников Учреждения в соответствии с муниципальными правовыми актами города Костромы в пределах утвержденного фонда оплаты труда и предельной штатной численности; е) определять структуру Учреждения, кроме решения вопросов создания обособленных подразделений Учреждения; ж) вносить предложения учредителю по вопросам совершенствования деятельности Учреждения через Управление жилищно-коммунального хозяйства и капитального строительства администрации города Костромы; з) принимать участие в разработке документов в соответствии с предметами деятельности Учреждения, а также в разработке муниципальных целевых программ города Костромы; и) в установленном порядке предоставлять в аренду движимое имущество, закрепленное за ним на праве оперативного управления.

Пунктом 3.2 Устава регламентировано, что Учреждение в соответствии с законодательством Российской Федерации на основании возмездных договоров, заключенных с юридическими и физическими лицами вправе осуществлять виды приносящей доход деятельности, классифицированных в соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности, лишь постольку, поскольку это служит достижению