Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 24.09.2014 по делу n А28-2387/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

местного самоуправления при расходовании средств из бюджета муниципального образования «Город Кирово-Чепецк» на товары, работы, услуги, необходимые для удовлетворения муниципальной нужды муниципального образования «Город Кирово-Чепецк», связанной с проектированием, строительством и оснащением детского сада (пункт 2.2).

Не согласившись с вынесенным решением Управления, Администрация и МАДОУ детский сад «Надежда» обратились в Арбитражный суд Кировской области с требованиями о признании его недействительным в части пунктов 1, 2.

Суд первой инстанции пришел к выводу о доказанности в действиях заявителей вмененных ответчиком нарушений требований Закона № 135-ФЗ, в связи с чем поддержал позицию антимонопольного органа и отказал в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

С учетом положений части 5 статьи 268 АПК РФ, пункта 25 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 №36 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции», а также в связи с отсутствием соответствующих возражений со стороны заявителей и ответчика законность и обоснованность принятого по делу судебного акта проверяется судом апелляционной инстанции только в части выводов суда первой инстанции о законности и обоснованности пункта 1 оспариваемого решения УФАС, которым в действиях Администрации был установлен факт нарушения требований части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ. В части отказа в удовлетворении остальной части требований Администрация названный судебный акт не обжалует.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителя ответчика, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из следующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».

Отсутствие предусмотренной статьей 198 АПК РФ совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 АПК РФ отказ в удовлетворении заявленных требований.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции данный Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Частью 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 1 декабря 2007 года № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и Федеральным законом от 30 октября 2007 года № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта».

Оспариваемым решением антимонопольного органа нарушение данного запрета установлено в действиях Администрации, которая наделила хозяйствующего субъекта МАДОУ детский сад «Надежда» функциями органа местного самоуправления путем предоставления субсидии, позволяющей осуществлять расходование средств из бюджета муниципального образования «Город Кирово-Чепецк» Кировской области на товары, работы, услуги, необходимые для выполнения муниципальной нужды муниципального образования «Город Кирово-Чепецк» Кировской области, связанной с проектированием, строительством и оснащением детского сада, без соблюдения процедур, предусмотренных Законом № 94-ФЗ.

Правовое положение автономных учреждений, порядок их создания, реорганизации и ликвидации, цели, порядок формирования и использования их имущества, основы управления автономными учреждениями, основы отношений автономных учреждений с их учредителями, с участниками гражданского оборота, ответственность автономных учреждений по своим обязательствам определены Законом № 174-ФЗ.

В силу части 1 статьи 2 названного Закона автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).

Согласно части 1 статьи 5 Закона № 174-ФЗ автономное учреждение может быть создано путем его учреждения или путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения.

При этом частью 10 названной статьи определено, что имущество (в том числе денежные средства), закрепляемое за автономным учреждением при его создании, должно быть достаточным для обеспечения возможности осуществлять им предусмотренную его уставом деятельность и нести ответственность по обязательствам, возникшим у государственного или муниципального учреждения до изменения его типа.

С учетом изложенного при создании автономного учреждения учредитель обязан наделить его необходимым для осуществления деятельности имуществом, в том числе недвижимым. Данная обязанность является функцией органа местного самоуправления.

Несмотря на то, что за МАДОУ детский сад «Надежда» на праве оперативного управления было закреплено соответствующее здание для целей осуществления в нем деятельности, суду первой инстанции Учреждение указывало на недостаточность данного здания для оказания муниципальной услуги всем нуждающимся.

Вместе с тем в ходе проверки антимонопольным органом сообщения о незаконности строительства детского сада в городе Кирово-Чепецке какие-либо документы и сведения, указывающие на факт обращения Учреждения в адрес Администрации с вопросом о строительстве дополнительного здания, представлены не были. Планы развития автономного учреждения с учетом потребности в новом здании также отсутствовали.

Представленные в дело документы свидетельствуют о наличии потребности муниципального образования «Город Кирово-Чепецк» Кировской области в строительстве детского сада для сокращения очереди нуждающихся. Программа развития образования и соглашение между Правительством Кировской области, Администрацией и ОАО «Завод минеральных удобрений Кирово-Чепецкого химического комбината» также подтверждают факт потребности в строительстве детского сада для муниципальных нужд.

Из содержания положений Устава МАДОУ детский сад «Надежда» следует, что Учреждение осуществляет свою уставную деятельность в пределах полномочий, определенных законодательством Российской Федерации, данным Уставом и муниципальным заданием. При этом целью деятельности Учреждения является создание условий для реализации гарантированного гражданам Российской Федерации права на получение общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального образования «Город Кирово-Чепецк» Кировской области. Основным видом деятельности является дошкольное образование (том 2 л.д. 55-67).

В соответствии с частью 1 статьи 12 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» (действовавшего до 01.09.2013) образовательным является учреждение, осуществляющее образовательный процесс, то есть реализующее одну или несколько образовательных программ и (или) обеспечивающее содержание и воспитание обучающихся, воспитанников.

Согласно  подпункту «а» пункта 4 Положения о лицензировании образовательной деятельности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации  от 28.10.2013 № 966, лицензионным требованием и условием при осуществлении образовательной деятельности помимо прочих является наличие у соискателя лицензии на осуществление образовательной деятельности (или лицензиата) на праве собственности или ином законном основании зданий, строений, сооружений, помещений и территорий (включая оборудованные учебные кабинеты, объекты для проведения практических занятий, объекты физической культуры и спорта), необходимых для осуществления образовательной деятельности по заявленным к лицензированию образовательным программам.

С учетом изложенного следует признать обоснованным вывод суда о том, что для осуществления образовательной деятельности, которая является для Учреждения основной уставной деятельностью, необходимо наличие соответствующего недвижимого имущества, в частности здания детского сада, а не финансирование из бюджета муниципального образования с целью осуществления непредусмотренной Уставом деятельности по организации строительства объекта капитального строительства и выполнения функций заказчика.

Выделение из бюджета субсидий на строительство здания детского сада в том виде, в котором оно было осуществлено в рассматриваемом случае, нельзя признать наделением автономного учреждения имуществом, предусмотренным положениями Закона № 174-ФЗ.

Согласно понятию, данному в статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, государственные (муниципальные) услуги (работы) – это услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами. При этом под бюджетными инвестициями понимаются бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества.

В силу статьи 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В соответствии со статьей 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным ассигнованиям помимо прочих относятся ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд.

Статьей 69.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) относятся ассигнования на предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания; осуществление бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности; закупку товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд (за исключением бюджетных ассигнований для обеспечения выполнения функций казенного учреждения и бюджетных ассигнований на осуществление бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности казенных учреждений), в том числе в целях оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам.

Закон № 94-ФЗ (действовавший в период рассматриваемых отношений) регулировал отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, в том числе устанавливал единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Частью 2 статьи 3 Закона № 94-ФЗ определено, что под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

В силу статьи 5 названного Закона под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном данным Федеральным законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с