Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 06.08.2014 по делу n А28-15623/2013. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

из акта приемки формы КС-2 от 10.10.2012 к Контракту № 15 и схемы проведенных при обследовании обмеров, установлено, что в ходе ремонта проезда к дому по ул. Октябрьская, 22 (750 кв. м.) и его дворовой территории (371 кв.м.) выполнен ремонт территории у здания  Администрации (ул. Октябрьская, 20). Соответственно, внутреннего двора площадью 105,6 кв.м. и пешеходной дорожки площадью 324,29 кв.м. Субсидия по Соглашению № 99 предоставлена не на ремонт территории Администрации, ее расходование на оплату указанных работ является нецелевым использованием бюджетных средств. Общий объем средств, израсходованных на ремонт территории Администрации, составил 365 684 рубля, в том числе в ходе ремонта проезда к дому по ул. Октябрьская, 22 – 84 137 рублей, его дворовой территории – 281 547 рублей.

При приемке работ вырубки из дорожной одежды не делались, качество и толщина конструктивных слоев одежды не исследовались.

В нарушение пункта 2.2 Контракта № 15 оплата работ произведена на 5 дней позже установленного 30-дневного срока, в том числе за счет средств областного бюджета.

В нарушение пункта 1 части 1 статьи 14 Закона о контрольно-счетных органах Администрацией нарушено право должностного лица – председателя контрольно-счетной комиссии Свечинского района в доступе к документам и материалам, относящимся к проверяемому вопросу.

Заявитель изложил разногласия к Акту от 17.10.2013 в письме от 25.10.2013, рассмотрев которые, ответчик составил заключение от 05.11.2013 (далее – Разногласия от 25.10.2013, Заключение от 05.11.2013; том 1, л.д. 67-73, 76-84).

Также Контрольно-счетной палатой выдано Представление от 12.11.2013, в котором Администрации указано на следующие недостатки и нарушения (том 1, л.д. 74-75):

1.      Нецелевое расходование средств субсидии на сумму 365 318 рублей 32 копейки (произведение стоимости работ 365 684 рублей и уровня финансирования из областного бюджета 99,9 %). Фактически указанные средства, выделенные на ремонт дворовой территории дома № 22 по улице Октябрьской в п. Свеча, израсходованы на ремонт пешеходной дорожки у здания Администрации, что в соответствии со статьей 289 БК РФ (в редакции, действующей на момент совершения административного правонарушения) является нецелевым использованием бюджетных средств.

2.      В нарушение пункта 3.15. СНиП 111-10-75 «Благоустройство территорий» керны или вырубки для определения физико-механических свойств уложенного асфальтобетонного покрытия не отбирались.

3.      В нарушение пункта 2.2 Контракта № 15, заключенного Администрацией с КОГП «Вятавтодор», оплата работ произведена на 5 дней позже установленного 30-дневного срока со дня приемки выполненных работ.

4.      В нарушение пункта 1 части 1 статьи 14 Закона о контрольно-счетных органах Администрацией нарушено право должностного лица – председателя контрольно-счетной комиссии Свечинского района в доступе к документам и материалам, относящимся к проверяемому вопросу.

При этом в Представлении от 12.11.2013 на основании Закона о КСП Администрации предложено следующее:

1.      Рассмотреть Представление от 12.11.2013 и принять меры по устранению отмеченных в нем нарушений и недостатков, а также причин и условий, способствующих их совершению.

2.      Восстановить в областной бюджет средства субсидии, использованные на цели, не соответствующие условиям их предоставления, на сумму 365 318 рублей 32 копейки.

3. Привлечь к дисциплинарной ответственности должностных лиц, допустивших установленные проверкой нарушения.

О результатах рассмотрения настоящего представления и принятых мерах проинформировать КСП в течение месяца со дня его получения.

Администрация, полагая, что Представление от 12.11.2013 не соответствует бюджетному законодательству и нарушает ее права и законные интересы в сфере экономической деятельности, обратилась в Арбитражный суд Кировской области с заявлением о признании данного акта недействительным (том 1, л.д. 7-15; том 3, л.д. 1-4, 59-61).

Контрольно-счетная палата возражала против заявленных требований по основаниям, приведенным в отзыве (том 2, л.д. 1-4; том 3, л.д. 39-41, 62-64).

Третьи лица выразили свои позиции по спору в отзывах. В частности, Прокуратура пояснила, что, по ее мнению, оснований для удовлетворения требований не имеется. Департамент обращал внимание на необходимость изучения всех материалов дела для вынесения объективного решения. Предприятие сообщило, что выполнило свои обязательства по Контракту № 15, доказательства того, что объемы и виды работы проводились в местах, не предусмотренных Контрактом № 15, не представлены, внутренний двор и пешеходная дорожка у здания Администрации отремонтированы в рамках Контракта № 15 (том 3, л.д. 13-15, 43-47, 50-53, 65, 88-89)

   Суд первой инстанции, разрешая спор, руководствовался положениями статей 71, 198, 200, 201 АПК РФ, 6, 38, 270.2, 306.1-306.4 БК РФ, 3, 16 Закона о контрольно-счетных органах, 1, 18 Закона о КСП, 2.1 Закона Кировской области от 04.12.2007 № 200-ЗО «Об административной ответственности в Кировской области», Законом области о бюджете, Порядком № 150/243. Оценив имеющиеся в деле доказательства, суд пришел к следующим выводам. Контрольно-счетной палатой проведена проверка в отношении Администрации в соответствии с требованиями действующего законодательства. Оспариваемое представление является ненормативным правовым актом, поскольку содержит обязательные конкретные требования, за неисполнение которых может последовать административная ответственность. Факт нецелевого расходования средств Субсидии на ремонт пешеходной дорожки у здания Администрации подтвержден, а размер нецелевого расходования – не доказан. Указания в Представлении от 12.11.2013 на нарушения пункта 3.15 СНиП III-10-75 «Благоустройство территорий», пункта 2.2 Контракта № 15, пункта 1 части 1 статьи 14 Закона о контрольно-счетных органах неправомерны. Предложение о восстановлении Субсидии в сумме 365 318 рублей 32 копейки является необоснованным, так как противоречит БК РФ, размер указанной суммы не доказан. Иные предложения  Представления от 12.11.2013 (принять меры по устранению нарушений и недостатков, а также причин и условий, способствующих их совершению; привлечь к дисциплинарной ответственности должностных лиц; сообщить о результатах и принятых мерах ответчику) не нарушают прав и законных интересов заявителя. С учетом этого, суд первой инстанции удовлетворил требования заявителя частично.

В силу части 1 статьи 268 АПК РФ в порядке апелляционного производства арбитражный суд повторно рассматривает дело по имеющимся в деле и дополнительно представленным доказательствам.

Из дополнительно представленных доказательств усматривается, что здание Администрации по ул. Октябрьская, 20 расположено на земельном участке с кадастровым номером 43:29:030109:192. В границах данного участка сформирована и поставлена на кадастровый учет часть земельного участка в целях обеспечения нескольких находящихся рядом с ним земельных участков, в том числе земельного участка с кадастровым номером 43:29:030109:8,  доступом к землям общего пользования.

Многоквартирный дом по ул. Октябрьская, 22 расположен на земельном участке с кадастровым номером 43:29:030109:8, границы которого не установлены, разрешенное использование определено как «для ведения личного подсобного хозяйства». В настоящее время ведутся кадастровые работы на предмет образования земельного участка путем перераспределения указанного земельного участка и земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности.

Согласно пояснениям к расчету суммы нецелевого использования Субсидии, представленным ответчиком, сумма бюджетных средств на ремонт территории у здания Администрации (365 684 рубля) определена как сумма следующих слагаемых: произведение расходов на ремонт 1 кв.м. проезда к дому по ул. Октябрьской, 22  на площадь внутреннего двора у здания Администрации (796,75467 руб.х105,6 кв.м.=84 137,29 руб.); произведение расходов на ремонт 1 кв.м. дворовой территории дома по ул. Октябрьской, 22 и площади пешеходной дорожки у здания Администрации (868,18059 руб.х324,295 кв.м.=281 546,63 руб.).

Названные выше площади определены, исходя из схемы обмеров, приложенной ответчиком к отзыву, сведения которой не идентичны сведениям схемы обмеров, представленной заявителем (том 2, л.д. 7, в электронном виде на диске; том 3, л.д. 61).

Также сведения о площадях, на которых выполнены работы в рамках Контракта № 15 по ремонту проезда к дому по ул. Октябрьска, 22 и его дворовой территории, отличающиеся от сведений названных схем, приведены в акте и схеме обмера от 04.08.2014, которые составлены совместно представителями Администрации, Предприятия и Контрольно-счетной палаты.

Согласно части 5 статьи 268 АПК РФ при обжаловании в порядке апелляционного производства только части решения, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.

Ввиду того, что от участвующих в деле лиц не поступило возражений относительно пересмотра решения лишь в части, обжалуемой ответчиком,  апелляционный суд проверяет судебный акт по настоящему делу только в обжалуемой части.

С учетом изложенного, исследовав имеющиеся в деле и дополнительно представленные документы, проанализировав доводы жалобы и отзывов на нее, заслушав представителей участвующих в деле лиц, явившихся в судебное заседание, Второй арбитражный апелляционный суд пришел к следующим выводам.

В части 1 статьи 4 АПК РФ закреплено, что заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном АПК РФ.

В силу статей 12, 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 29 АПК РФ один из способов защиты прав и законных интересов организаций в сфере экономической деятельности – это оспаривание актов государственных органов или органов местного самоуправления в порядке административного судопроизводства, то есть по правилам главы 24 АПК РФ.

По смыслу части 1 статьи 197, части 1 статьи 199 АПК РФ предметом спора по делам, рассматриваемым по правилам главы 24 АПК РФ, может быть требование о признании недействительным ненормативного правового акта.

Под ненормативным правовым актом понимается документ, исходящий от уполномоченного органа или должностного лица, содержащий обязательные для исполнения властно-распорядительные требования, устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности конкретного лица.

Из положений статей 65, 198, 200, 201 АПК РФ следует, что ненормативный правовой акт может быть признан недействительным, если не соответствует закону или иным нормативным правовым актам и содержит предписания, нарушающие права и законные интересы заявителя, влекущие для него неблагоприятные последствия.

Доказывание фактов нарушения прав и законных интересов возлагается на заявителя, а доказывание законности и обоснованности оспариваемого акта – на ответчика.

Следовательно, заявитель, обращаясь с требованием о признании какого-либо документа недействительным как ненормативного правового акта, должен обосновать такое требование, указав обстоятельства, свидетельствующие о каком-либо ограничении, изменении или прекращении его конкретных прав и законных интересов либо о наступлении иных неблагоприятных последствий в результате издания оспариваемого акта.

В свою очередь, ответчик должен доказать, что оспариваемый акт принят в соответствии с требованиями действующего законодательства и с учетом фактических обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, выявленных ответчиком и подтвержденных документально, в том числе свидетельствующих о допущении заявителем нарушений.

В настоящем деле заявитель оспаривал Представление от 12.11.2013, выданное ему ответчиком.

По сути, названный акт содержит сведения о нарушениях и предложениях о мерах по их устранению, которые определены в результате проведенной ответчиком проверки на предмет законности и результативности использования заявителем бюджетных средств, а именно: Субсидии на ремонт дворовых территорий и проездов.

Суд первой инстанции, разрешая настоящий спор, признал, что ответчиком проведена в отношении заявителя проверка в соответствии с требованиями действующего законодательства. Оспариваемое Представление от 12.11.2013 является ненормативным правовым актом, поскольку содержит обязательные конкретные требования, за неисполнение которых может последовать административная ответственность.  Указание в Представлении от 12.11.2013 на нарушения пункта 3.15 СНиП III-10-75 «Благоустройство территорий» неправомерно. Предложения Представления от 12.11.2013, касающиеся принятия мер по устранению нарушений и недостатков, а также причин и условий, способствующих их совершению, привлечения к дисциплинарной ответственности должностных лиц, сообщения о результатах и принятых мерах ответчику, не нарушают прав и законных интересов заявителя.

В апелляционном порядке указанные выше выводы не обжалуются, а потому апелляционным судом не переоцениваются.

Доводы жалобы относительно других выводов суда первой инстанции, по мнению апелляционного суда, не свидетельствуют о наличии оснований для отмены или изменения решения в обжалуемой части.

Аргумент о том, что суд первой инстанции, признавая доказанным факт нецелевого расходования средств только в части ремонта пешеходной дорожки, не привел какие-либо результаты оценки данного факта относительно ремонта внутреннего двора, несостоятелен.

В силу положений пунктов 1, 2 статьи 265, пунктов 1,3 статьи 267.1, пункта 2 статьи 268.1 БК РФ контрольно-счетные органы субъекта Российской Федерации, являясь органами внешнего государственного финансового контроля, при осуществлении своих полномочий проводят проверки, направляют проверяемым акты, заключения, представления и (или) предписания. При этом под проверкой понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению, в частности, законности отдельных финансовых и хозяйственных операций.

Согласно статье 10 Закона о контрольно-счетных органах и статье 9 Закона о КСП по результатам контрольного мероприятия составляется акт, который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. На основании акта составляется отчет.

Требования к оформлению результатов контрольного мероприятия закреплены также в статьях 14-17 Регламента Контрольно-счетной палаты, утвержденного распоряжением ее председателя от 11.05.2012 № 21 (далее – Регламент; том 2, л.д. 63-86).

Из статьи 16, 17 и 19 Регламента следует, что в акте должны быть указаны выявленные нарушения и доказательства по каждому выявленному нарушению. Руководители проверяемых органов и организаций в случае несогласия с фактами, изложенными в акте, представляют к акту