Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 03.06.2014 по делу n А82-9929/2013. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

на дату выдачи оспариваемого предписания ТУ Росфиннадзора, к бюджетным отношениям, регулируемым бюджетным законодательством Российской Федерации относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных отношений, в том числе, в процессе утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности. По смыслу положений ст. ст. 1,2,5 отношения, возникающие в процессе формирования и исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов, также являются бюджетными и регулируются нормами бюджетного законодательства Российской Федерации.

В силу ч. 1 ст. 150 БК РФ контроль за исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется в порядке, установленном данным кодексом.

Согласно  ч. 1 ст. 266 БК РФ финансовый контроль осуществляется, в том числе федеральной службы финансово-бюджетного надзора. В силу ч. 1 ст. 268 Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов.

В соответствии с подпунктом 5.1.1 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 (далее- Положение о ТО Росфиннадзора) ТУ Росфиннадзора осуществляет контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности. Согласно подпунктов 5.14.1, 5.14.7 Положения о ТО Росфиннадзора ТУ Росфиннадзора имеет право проводить в организациях, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов, проверки и в случае выявления в проверенных организациях нарушений бюджетного законодательства направлять в их адрес обязательные к исполнению предписания по их устранению.

В силу абзаца 1 ст. 281 БК РФ нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации признается неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного данным кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджета, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Таким  образом, системное толкование положений ст.ст. 1, 266, 268, 281 БК РФ, подпунктов 5,1, 5.14.1, 5.14.7 Положения о ТО Росфиннадзора позволяет сделать вывод о том, что органы Росфиннадзора реализуют контрольно-надзорные полномочия в рамках бюджетных правоотношений и к их ведению относится осуществление государственного финансового контроля и надзора за соблюдением требований только бюджетного законодательства, а именно за исполнением бюджетов, то есть за законностью использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов. Контроль и надзор за соблюдением требований, предусмотренных иным законодательством (за исключением валютного), не регулирующим бюджетные правоотношения, к компетенции органов Росфиннадзора не относится и осуществлять его данные органы не вправе. Соответственно в ходе проведения проверок организаций, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов, органы Росфиннадзора вправе выявлять и пресекать, в том числе посредством выдачи обязательных для исполнения предписаний нарушения только бюджетного законодательства Российской Федерации, исходя из понимания такого нарушения, содержащегося в ст. 281 БК РФ.

Оценивая на основе приведенных выше положений БК РФ и Положения о ТО Росфиннадзора с учетом позиции арбитражного суда первой инстанции и доводов апелляционной жалобы законность оспариваемого предписания ТУ Росфиннадзора в Ярославской области от 14.06.2013 № 6 арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

1. По пункту 1 раздела I предписания.

Согласно пункту 1 раздела I предписания в 2012 году ГУЗ ЯО Ростовская ЦРБ неправомерно приняты к оплате в полном объеме работы по капитальному ремонту хирургического корпуса с модернизацией систем инженерно-технического оборудования, расположенного по адресу: г. Ростов, ул. Октябрьская, д. 31 на общую сумму 81,698 тыс.руб. Данные действия Учреждения были квалифицированы ТУ Росфиннадзора как нарушение положений ст. 70 БК РФ и ст. 53 Гражданского кодекса Российской Федерации. Вместе с тем, как правильно отметил в обжалуемом решении арбитражный суд первой инстанции при оценке законности расходования больницей средств субсидии из ФФОМС за 2012 год ТУ Росфиннадзора необоснованно учел расходование указанных средств в 2013 году, а также не принял во внимание, что на момент проведения проверки работы по капитальному ремонту хирургического корпуса и расчеты за выполнение данных работ завершены не были. При таких обстоятельствах вывод ТУ Росфиннадзора о незаконном расходовании Учреждением денежных средств ФФОМС является преждевременным и необоснованным. Кроме того, ответчиком не доказан факт нарушения ГУЗ ЯО Ростовская ЦРБ требований ст. 70 БК РФ. Нормы ст. 70 БК РФ перечисляют направления расходования денежных средств в целях обеспечения выполнения функций казенных учреждений, к числу которых относится и оплата поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных (муниципальных) нужд. Порядок расходования бюджетных средств по указанному направлению ст. 70 БК РФ не определяет. В этой связи необоснованная оплата Учреждением работ по капитальному ремонту объекта не может быть квалифицирована как нарушение положений ст. 70 БК РФ. Проверка соблюдения ГУЗ ЯО Ростовская ЦРБ положений гражданского законодательства, в том числе ст. 53 Гражданского кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию ТУ Росфиннадзора, в связи с чем указание на нарушение данной нормы в оспариваемом предписании является незаконным.   

С учетом изложенного пункт 1 раздела I предписания не соответствует положениям ст. 70 БК РФ, подпункта 5.14.7 Положения о ТО Росфиннадзора и незаконно возлагает на заявителя обязанность устранить выявленное нарушение. В этой связи данная часть предписания обоснованно признана арбитражным судом первой инстанции недействительной.

2. По пунктам 1-3 раздела II предписания.

В соответствии с названными пунктами предписания ТУ Росфиннадзора установило факты нарушения Учреждением порядка ведения бюджетного учета, составления и представления отчетности, выразившиеся в неправомерном оприходовании имущества, приобретенного за счет средств ФФОМС, несвоевременном принятии его к бухгалтерскому учету, излишнем начислении на него амортизации и искажении баланса. Данные факты квалифицированы ответчиком как нарушения пунктов 29,38,86 Инструкции по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 01.12.2010 № 157н (далее- Инструкция № 157н), пунктов 9,27 Инструкции по применению плана счетов бюджетного учета, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 16.10.2010 № 174н (далее- Инструкция № 174н), пунктов 17,21 Инструкции о порядке составления, представления годовой, квартальной бухгалтерской отчетности государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 25.03.2011 № 33н (далее- Инструкция № 33н).Учреждению предписано устранить перечисленные нарушения посредством внесения в регистрах бюджетного учета соответствующих исправительных бухгалтерских записей.

По смыслу положений ст. ст. 1, 264.1 БК РФ вопросы бюджетного учета и бюджетной отчетности регулируются бюджетным законодательством Российской Федерации. В силу ч. 1 ст. 264.1 БК РФ единая методология и стандарты бюджетного учета и бюджетной отчетности устанавливаются Министерством финансов Российской Федерации в соответствии с положениями данного кодекса. Таким образом, нормативные правовые акты Министерства финансов Российской Федерации, принятые на основании положений БК РФ, и регулирующие вопросы организации бюджетного учета и бюджетной отчетности, входят в состав бюджетного законодательства и проверка соблюдения получателями бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов предусмотренных ими требований относится к компетенции органов Росфиннадзора. В этой связи ТУ Росфиннадзора имело право проверить соблюдение ГУЗ ЯО Ростовская ЦРБ требований названных выше Инструкций Министерства финансов Российской Федерации и в случае установления факта их нарушения выдать учреждению соответствующее предписание.

В то же время арбитражный апелляционный суд не усматривает в описанных в пунктах 1-3 раздела II предписания действиях Учреждения нарушений бюджетного законодательства, в том числе требований инструкций Министерства финансов Российской Федерации № № 157н, 174н, 33н. В силу положений ч. 2 ст. 299 Гражданского кодекса Российской Федерации с учетом ее разъяснения, содержащегося в пункте 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.04.2010 № 22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» право оперативного управления возникает у учреждения не только на основании акта собственника о закреплении за ним имущества, но и в результате приобретения учреждением  имущества по договору или иному основанию. Следовательно, ГУЗ ЯО Ростовская ЦРБ законно с момента приобретения и ввода в 2012 году в эксплуатацию приняло к учету  оборудование и инвентарь, указанные в пунктах 1-3 раздела II предписания ТУ Росфиннадзора и законно начислила на них амортизацию. Кроме того, как правильно указал арбитражный суд первой инстанции, указанные действия Учреждения не противоречат также и ч. 4 ст. 259 Налогового кодекса Российской Федерации с учетом разъяснения, содержащегося в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.10.2012 № 6909/12. При таких обстоятельствах пункты 1-3 раздела II оспариваемого предписания ТУ Росфиннадзора от 14.06.2013 № 6 обоснованно признаны арбитражным судом первой инстанции недействительными.  

3. По разделу III предписания.

Данным разделом предписания установлены другие финансовые нарушения в деятельности Учреждения, выразившиеся в недоплате заработной платы работникам за счет средств ФФОМС на сумму 6,481 тыс. руб. Указанные действия квалифицированы ТУ Росфиннадзора как нарушение пункта 3.3 Положения о порядке распределения стимулирующих выплат медицинскому персоналу на внедрение стандартов медицинской помощи и повышение доступности амбулаторной медицинской помощи за счет средств Региональной программы модернизации здравоохранения в ГУЗ ЯО Ростовская ЦРБ, утвержденного приказом директора ГУЗ ЯО Ростовская ЦРБ от 01.02.2012 № 126. Учреждению выдано предписание об устранении названного нарушения посредством производства доплаты заработной платы за счет средств ФФОМС.

Как видно из содержания раздела III предписания ТУ Росфиннадзора не установлен факт нарушения Учреждением бюджетного законодательства. В предписании отсутствует указание на нарушение Учреждением каких-либо норм БК РФ или иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Ему вменено нарушение требований внутреннего локального акта ГУЗ ЯО Ростовская ЦРБ, который по смыслу положений ст. 2, 3 БК РФ не может быть отнесен к числу нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. В этой связи применительно к факту, указанному в разделе раздела III предписания ТУ Росфиннадзора, в действиях Учреждения отсутствует нарушение бюджетного законодательства и предписание в этой части является незаконным, поскольку противоречит положениям ст.ст. 2, 3, 281, БК РФ. Кроме того, арбитражный суд первой инстанции в обжалуемом решении правильно указал на то, что правоотношения, возникающие при начислении заработной платы являются трудовыми, а не бюджетными и регулируются не бюджетным, а трудовым законодательством, в частности главами 20-21 Трудового кодекса Российской Федерации. Соответственно контроль за соблюдением трудового законодательства в части законности оплаты труда работников бюджетных учреждений не входит в компетенцию ТУ Росфиннадзора. Такой контроль осуществляется в настоящее время Федеральной инспекцией труда.             

При указанных выше обстоятельствах арбитражным судом первой инстанции обоснованно признаны недействительными пункт 1 раздела I, пункты 1, 2, 3 раздела II и раздел III предписания ТУ Росфиннадзора № 6 от 14.06.2013.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда первой инстанции.

С учетом изложенного решение Арбитражного суда Ярославской области от 28.02.2014 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу ТУ Росфиннадзора в Ярославской области - без удовлетворения.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации ТУ Росфиннадзора в Ярославской области освобождено от уплаты государственной пошлины при обращении с апелляционной жалобой.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 28.02.2014 по делу № А82-9929/2013 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в установленном порядке.

Председательствующий                                      

П.И. Кононов

Судьи                         

Г.Г. Буторина

Г.Г. Ившина