Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 02.06.2014 по делу n А31-14350/2013. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

При этом под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Признаками ограничения конкуренции являются, в том числе, любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

По смыслу статьи 15 Закона № 135-ФЗ нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, и распространяется прежде всего на их акты и действия в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Имеющиеся в деле материалы позволяют прийти к выводу о том, что суд первой инстанции на основании достаточной совокупности доказательств, которым при правильном применении статьи 71 АПК РФ дана надлежащая правовая оценка, правомерно поддержал позицию антимонопольного органа и признал решение и предписание УФАС законными и обоснованными, поскольку ответчиком доказано, что в результате спорных действий (бездействия) Департамента по опубликованию предложений о заключении постоянных договоров на перевозки и неоднократного перезаключения временных договоров с единственным хозяйствующим субъектом без проведения конкурсных процедур иные хозяйствующие субъекты, желавшие осуществлять деятельность на соответствующем товарном рынке, не получили возможность реализовать свое право побороться за заключение договора на перевозки, доступ на рынок пассажирских перевозок по конкретным маршрутам был закрыт, а для государственного предприятия Костромской области «Костромское пассажирское автотранспортное предприятие № 3» были созданы преимущественные условия деятельности на рынке.

Отношения, связанные с организацией транспортного обслуживания населения на территории Костромской области при осуществлении регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным, городским наземным электрическим, воздушным, водным, железнодорожным транспортом общего пользования, регулирует Закон Костромской области от 18.11.2009 № 539-4-ЗКО «Об организации транспортного обслуживания населения в Костромской области».

Анализ статьи 10 названного Закона позволяет сделать вывод о том, что в целях организации транспортного обслуживания населения автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования между перевозчиком и организатором перевозок заключается договор на обеспечение осуществления регулярных перевозок пассажиров и багажа. Данный договор заключается на срок не менее чем на три года. Привлечение перевозчиков для осуществления перевозок допускается исключительно на конкурсной основе. При этом в части 12 статьи 10 Закона № 539-4-ЗКО предусмотрена возможность заключения временного договора на срок не более шести месяцев в строго оговоренных ситуациях: в случае отказа перевозчика от исполнения условий ранее заключенного договора и (или) досрочного расторжения договора; осуществления пробных рейсов для выполнения обследования пассажиропотока; если потребность в осуществлении регулярных перевозок пассажиров и багажа по маршруту (маршрутам) обусловлена обстоятельствами, которые невозможно было предусмотреть заранее и заключить соответствующий договор в пределах сроков.

Таким образом, право заключить краткосрочный договор без проведения конкурсной процедуры, то есть в упрощенном порядке, предоставлено исключительно в целях бесперебойного оказания услуг по маршрутным перевозкам пассажиров и багажа автобусами по муниципальным и межмуниципальным маршрутам, недопущения длительных срывов в работе пассажирского транспорта.

Вместе с тем в рассматриваемом случае строго определенные Законом №539-4-ЗКО основания для заключения временного договора отсутствовали, поскольку неоднократное перезаключение краткосрочного договора с государственным предприятием Костромской области «Костромское пассажирское автотранспортное предприятие № 3» было вызвано не открытием или изменением маршрута, не осуществлением пробных рейсов, а проведением обследования пассажиропотоков в плановом порядке.

Кроме того, суд первой инстанции обоснованно отметил, что в период действия временного договора организатор перевозок обязан принять меры к скорейшему  созданию возможности заключить договор на перевозки в установленном порядке – на публичной (конкурсной) основе, в противном случае заключение временного договора теряет установленный для него законодателем характер вынужденной меры.

Однако, как установлено антимонопольным органом, Департамент в установленный законом срок (6 месяцев) не предпринял необходимых и достаточных мер для определения минимально необходимого уровня транспортного обслуживания и перезаключил временные договоры на новый срок, что является недопустимым. Невозможность проведения обследования ввиду ограниченной штатной численности Департамента, на что указывает в апелляционной жалобе заявитель, не является обстоятельством, свидетельствующим о наличии исключения из установленного правила.

Кроме того, при утверждении расписаний для государственного предприятия Костромской области «Костромское пассажирское автотранспортное предприятие № 3» Департамент использовал данные о минимально необходимом уровне, определенном ранее. Следовательно, у заявителя имелись достаточные сведения для опубликования предложений о заключении договоров на перевозки и проведения конкурсных процедур в рамках действовавшего на тот момент минимально необходимого уровня транспортного обслуживания.

Несмотря на это в течение срока действия временных договоров публичное предложение о заключении договоров перевозки в открытом доступе не размещалось (до 20.10.2011 и до 17.11.2011), в связи с чем хозяйствующие субъекты не были проинформированы о необходимости обслуживания определенных маршрутов и были лишены возможности претендовать на заключение договора перевозки. В этой связи является несостоятельным довод Департамента о том, что перезаключение временных договоров было обусловлено отсутствием заявлений о заключении постоянных договоров от иных хозяйствующих субъектов.

При таких обстоятельствах апелляционный суд приходит к выводу, что в рассматриваемом случае Департаментом не были приняты какие-либо меры для создания равной возможности всем хозяйствующим субъектам побороться за заключение договора на регулярные перевозки.

Отбор перевозчиков подразумевает, что каждый хозяйствующий субъект самостоятельно принимает решение об участии в отборе, все участники равны между собой, самостоятельные действия каждого из них будут влиять на результаты отбора и победителем будет определен лучший из перевозчиков.

Проведение отбора перевозчиков необходимо в целях обеспечения конкуренции, равного доступа на рынок регулярных перевозок хозяйствующих субъектов, соответствующих установленным критериям.

Бездействие заявителя по опубликованию предложений о заключении договоров на перевозки в период действия временных договоров нарушает императивный запрет на действиях органов власти, которые приводят или могут привести к ограничению конкуренции на товарном рынке. Посредством неоднократного заключения временных договоров государственное предприятие Костромской области «Костромское пассажирское автотранспортное предприятие № 3» в приоритетном порядке, минуя процедуру отбора перевозчиков, приобрело возможность войти на рынок пассажирских перевозок, получило возможность осуществлять деятельность по перевозке пассажиров и багажа и получать прибыль от осуществления данной деятельности. Следовательно, Департамент обеспечил доступ указанному хозяйствующему субъекту на товарный рынок вне конкуренции.

При таких обстоятельствах выводы антимонопольного органа и суда о нарушении заявителем части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции являются правильными. Перечень конкретных нарушений приведен в пунктах 1 – 10 указанной нормы и не является закрытым, как ошибочно полагает заявитель жалобы. Бездействие Департамента было квалифицировано Управлением по общей норме, в связи с чем неуказание конкретного пункта не свидетельствует о невозможности уяснения существа нарушения.

Конкурентный товарный рынок установлен антимонопольным органом в решении. Признаки ограничения конкуренции установлены антимонопольным органом по тем основаниям, что иные хозяйствующие субъекты, претендующие на заключение договоров, были лишены законной возможности претендовать на осуществление деятельности на рынке. Поскольку именно к полномочиям Департамента относится проведение конкурсных процедур на право заключения договоров на перевозки, оснований для опровержения выводов УФАС по имеющимся в деле доказательствам у суда апелляционной инстанции не имеется.

Из смысла изложенной в части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции правовой нормы следует, что достаточным основанием для вывода о нарушении установленного в ней антимонопольного запрета является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Апелляционный суд отмечает, что в тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Поскольку решение УФАС от 14.10.2013 по делу № 04-37/1147 в оспариваемой части и вынесенное на его основании предписание соответствуют законодательству, не нарушают права и законные интересы Департамента, то оснований для удовлетворения заявленных требований у суда первой инстанции не имелось.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу заявителя – без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков, в связи с чем, государственная пошлина с заявителя жалобы не взыскивается.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Костромской области от 18.03.2014 по делу №А31-14350/2013 оставить без изменения, а апелляционную жалобу департамента транспорта и дорожного хозяйства Костромской области – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в случаях и в порядке, установленных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий                                      

Г.Г. Ившина

Судьи                         

Г.Г. Буторина

П.И. Кононов