Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 22.05.2014 по делу n А29-1060/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

пунктов 3.1.1, 3.1.2 ГОСТ Р 50597-93 в части превышения предельно установленной глубины колейности в асфальтобетонном покрытии проезжей части подтверждается материалами дела, отражено в акте от 14.01.2014, в протоколе об административном правонарушении от 24.01.2014. В связи с этим имеет место событие административного правонарушения, предусмотренного статьей 12.34 КоАП РФ.

В апелляционной жалобе заявитель оспаривает выводы суда о том, что Администрация является надлежащим субъектом вмененного правонарушения и должна нести ответственность за совершенное деяние; кроме того, указывает, что субъективная сторона совершенного правонарушения не исследована ответчиком и не отражена в оспариваемом постановлении.

При определении надлежащего субъекта рассматриваемого административного правонарушения суд апелляционной инстанции учитывает следующее.

Субъектами административной ответственности по статье 12.34 КоАП РФ являются должностные и юридические лица.

Из содержания статьи 12.34 КоАП РФ не следует указания на специальные признаки субъекта административного правонарушения, а значит, таким субъектом может быть любое должностное или юридическое лицо, совершившее противоправное деяние, предусмотренное данной статьей КоАП РФ.

В соответствии с пунктом 6 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 №257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 257-ФЗ) содержание и ремонт автомобильных дорог является разновидностью дорожной деятельности.

Пунктами 1, 6, 11 статьи 13 Закона № 257-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления в области использования дорог и осуществления дорожной деятельности, в том числе отнесены: осуществление муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения; осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения; утверждение нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог местного значения и правил расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели.

Пунктом 4 статьи 6 Закона № 196-ФЗ установлено, что органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.

На основании пункта 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечения безопасности дорожного движения на них, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности отнесены к вопросам местного значения городского округа.

Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно (часть 3 статьи 17 названного Закона).

Таким образом, исходя из буквального толкования вышеприведенных норм права, лицом, ответственным за содержание автомобильных дорог местного значения, является соответствующий орган местного самоуправления.

В силу части 1 статьи 2 Закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления – это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно части 1 статьи 34 Закона № 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В силу частей 1, 8 статьи 37 Закона № 131-ФЗ местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Как следует из Устава муниципального образования городского округа «Ухта», принятого Советом муниципального образования «Город Ухта» 27.12.2005, в структуру администрации муниципального образования городского округа «Ухта» входят: руководитель администрации городского округа, первый заместитель, заместители, а также отраслевые (функциональные) органы администрации городского округа – комитеты, управления, отделы, службы и органы по работе с территориями, утверждаемые Советом городского округа (статья 37 Устава).

Согласно статье 36 Устава Администрация является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, наделенным настоящим Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления городского округа федеральным законодательством и законами Республики Коми.

Доводы заявителя о том, что Администрация не является органом местного самоуправления, не основаны на положениях действующего законодательства.

Согласно пункту 2 Положения о муниципальном учреждении «Управление жилищно-коммунального хозяйства» администрации муниципального образования городского округа «Ухта», утвержденного решением Совета муниципального образования городского округа «Ухта» от 28.08.2009 № 350, МУ «УЖКХ» является отраслевым органом Администрации. Подпунктом 4 пункта 1 и подпунктом 3 пункта 2 второго параграфа Положения на МУ «УЖКХ» возложены обязанности по организации содержания и ремонта объектов внешнего благоустройства, расположенных в границах муниципального образования городского округа «Ухта», в том числе автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования городского округа «Ухта».

Пунктом 5 статьи 10 Устава муниципального образования городского округа «Ухта» определено, что одним из вопросов местного значения городского округа является дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок, осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществление дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

На основании анализа положений Устава и Положения суд первой инстанции пришел к правильному к выводу, что МУ «УЖКХ» не является органом местного самоуправления, поскольку не предусмотрено в качестве такового Уставом и не наделено собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, отличными от полномочий Администрации.

Согласно пункту 5 раздела 1 Положения МУ «УЖКХ» обладает правами юридического лица, является муниципальным учреждением, имеет самостоятельный баланс, лицевые счета и прочее.

Вместе с тем, регистрация МУ «УЖКХ» в качестве юридического лица не наделяет его статусом органа местного самоуправления.

Закон № 131-ФЗ допускает регистрацию в качестве юридического лица как органов местного самоуправления, так и структурных органов местной администрации. Согласно пунктам 2, 3 статьи 41 Закона № 131-ФЗ основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица. Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа и утверждение положения о нем этим представительным органом муниципального образования.

Регистрация в качестве юридического лица определяет лишь гражданско-правовой статус МУ «УЖКХ» как муниципального учреждения, но не устанавливает его публично-правовой статус как органа местного самоуправления.

Таким образом, в силу приведенных норм права лицом, ответственным за содержание автомобильных дорог местного значения, является соответствующий орган местного самоуправления. Образование в структуре местной администрации профильного подразделения с правами юридического лица не наделяет это подразделение статусом органа местного самоуправления.

Указанная позиция соответствует правовой позиции, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.07.2013 № 3369/13.

МУ «УЖКХ», не являющееся органом местного самоуправления и не наделенное полномочиями по решению вопросов в области дорожной деятельности, отличными от полномочий Администрации, не может быть признано надлежащими субъектом административной ответственности.

Кроме того, необходимо обратить внимание на следующие обстоятельства.

Решением Комитета по управлению имуществом муниципального образования «Город Ухта» от 04.10.2004 № 378 поименованное в приложенном к нему акте приема-передачи имущество было предписано закрепить за МУ «УЖКХ» на праве оперативного управления (л.д. 118). В материалах дела имеется письмо Комитета от 24.02.2014 № 02/1192, согласно которому балансодержателем автомобильной дороги по улице Загородная, на которой выявлены рассмотренные в рамках нестоящего дела недостатки, является МУ «УЖКХ» (л.д. 109).

Вместе с тем апелляционный суд отмечает, что данное решение само по себе не свидетельствует о том, что субъектом допущенного правонарушения является иное лицо помимо Администрации.

Пунктом 1 статьи 299 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) определено, что право хозяйственного ведения или право оперативного управления имуществом, в отношении которого собственником принято решение о закреплении за унитарным предприятием или учреждением, возникает у этого предприятия или учреждения с момента передачи имущества, если иное не установлено законом и иными правовыми актами или решением собственника.

В то же время из положений пункта 1 статьи 131 ГК РФ следует, что право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней. Регистрации подлежит, в том числе, право оперативного управления.

Права на имущество, подлежащие государственной регистрации, на основании пункта 2 статьи 8.1 ГК РФ возникают, изменяются и прекращаются с момента внесения соответствующей записи в государственный реестр, если иное не установлено законом.

Таким образом, поскольку пунктом 2 статьи 8.1, пунктом 1 статьи 131 ГК РФ установлены иные специальные правила в отношении недвижимости, право оперативного управления на которую подлежит государственной регистрации, данное вещное право возникает с момента такой регистрации.

При таких условиях на основании пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» возникновение права оперативного управления недвижимым имуществом подтверждается государственной регистрацией такого права, которая является единственным доказательством существования зарегистрированного права.

Указанное согласуется с позицией Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в определениях от 20.01.2012 № ВАС-17512/11 и от 27.02.2010 № ВАС-314/10.

В абзаце 2 пункта 5 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.04.2010 № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» также разъяснено, что в силу абзаца 5 пункта 1 статьи 216 ГК РФ право хозяйственного ведения и право оперативного управления относятся к вещным правам лиц, не являющихся собственниками. В этой связи право хозяйственного ведения и право оперативного управления на недвижимое имущество возникают с момента их государственной регистрации.

Таким образом, в рассматриваемом случае право оперативного управления МУ «УЖКХ» на объекты дорожного хозяйства могло возникнуть только с момента государственной регистрации этого права. При отсутствии государственной регистрации право оперативного управления учреждения на недвижимое имущество не возникает. Доказательства регистрации права оперативного управления Учреждения на спорную автомобильную дорогу в материалах дела отсутствуют. Нахождение имущества на балансе лица не свидетельствует о наличии у него соответствующего права.

Следовательно, на момент проверки именно Администрация являлась лицом, ответственным за содержание и ремонт спорных автомобильных дорог, и субъектом административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 12.34 КоАП РФ.

В соответствии с частью 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых данным Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Отсутствие вины юридического лица предполагает объективную невозможность соблюдения установленных правил, необходимость принятия мер, от юридического лица не зависящих.

Согласно оспариваемому постановлению вмененное в вину Администрации бездействие выражается в том, что она, являясь ответственным за выполнение требований по обеспечению безопасности дорожного движения в пределах муниципального района лицом, нарушила правила содержания дорог в безопасном для дорожного движения состоянии, а именно своевременно не предприняла мер по устранению колейности на проезжей части.

Материалами дела подтверждается факт наличия у заявителя обязанности по обеспечению безопасности дорожного движения