Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 11.02.2014 по делу n А28-10421/2013. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

фирма «АРСО» с предложенной ценой договора 21 803 240 рублей. 01.02.2013 по итогам редукциона между МАДОУ «Детский сад общеразвивающего вида № 229» города Кирова и ОАО «Проектно-реставрационно-строительная фирма «АРСО» заключен договор № 40 на выполнение работ по капитальному ремонту здания МАДОУ № 229, предусматривающий выполнение работ согласно техническому заданию, сметам и проектной документации. Договор заключен в соответствии с протоколом подведения итогов редукциона № 100560.

24.05.2013 по результатам рассмотрения дела № 19/03-13 комиссией Управления принято решение (в полном объеме изготовлено 30.05.2013), в соответствии с которым в действиях Учреждения признан факт нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, выразившегося в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов на рынке капитального ремонта объектов и благоустройства территории на территории муниципального образования «Город Киров» путем организации редукциона и заключения по его итогам договора на выполнение работ, необходимых для выполнения муниципальной нужды муниципального образования «Город Киров», без соблюдения процедур, предусмотренных Законом № 94-ФЗ, что ограничивает права хозяйствующих субъектов,  действующих на данном товарном рынке, на участие в торгах, а также обжалование результатов торгов в порядке, предусмотренном Законом № 94-ФЗ (пункт 2.1 решения); а также факт нарушения части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, выразившегося в совмещении функций хозяйствующего субъекта и функций органа местного самоуправления при организации редукциона и заключении по его итогам договора на выполнение работ, необходимых для выполнения муниципальной нужды муниципального образования «город Киров» (пункт 2.2 решения).

В соответствии с пунктом 3 решения в действиях Администрации установлен факт нарушения части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, выразившегося  в незаконном наделении хозяйствующего субъекта – муниципального автономного дошкольного образовательного учреждения «Детский сад общеразвивающего вида № 229» города Кирова – функциями органа местного самоуправления путем издания постановлений от 25.01.2012 № 277-П с последующими изменениями его постановлениями от 10.02.2012 № 517-11, от 06.04.2012 № 1159-П, от 19.06.2012 № 2260-И, от 11.07.2012 № 2633-П, от 24.08.2012 № 3422-П, от 20.09.2012 № 3718-П, от 31.10.2012 № 4278-П, от 07.12.2012 № 4847-П, от 20.12.2012 № 5109-11 о предоставлении субсидии, позволяющей Учреждению осуществлять расходование средств из бюджета города Кирова на товары, работы, услуги, необходимые для выполнения муниципальной нужды муниципального образования «Город Киров», без соблюдения процедур, предусмотренных Законом № 94-ФЗ.

Рассмотрение дела в отношении МБУ «Центр проведения торгов и энергоэффективности» и муниципального автономного дошкольного образовательного учреждения «Детский сад общеразвивающего вида № 229» города Кирова в части нарушения требований части 1 статьи 17 Закона № 135-ФЗ было прекращено в связи с отсутствием в их действиях нарушений указанных требований антимонопольного законодательства (пункт 1 решения).

Не согласившись с вынесенным решением Управления, Администрация и МКДОУ № 229 обратились в Арбитражный суд Кировской области с заявлениями о признании недействительными пунктов 2, 3 решения.

Суд первой инстанции пришел к выводу о доказанности в действиях заявителей вмененных ответчиком нарушений требований Закона № 135-ФЗ, в связи с чем поддержал позицию антимонопольного органа и отказал в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Частью 5 статьи 268 АПК РФ предусмотрено, что при обжаловании в порядке апелляционного производства части решения, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.

Администрация не согласна с вынесенным по делу судебным актом только в той части, в которой в удовлетворении ее требования о признании недействительным пункта 3 решения УФАС о признании в ее действиях факта нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции было отказано. В остальной части решение суда первой инстанции не обжалует.

Учитывая, что со стороны МКДОУ № 229 и УФАС возражений в силу требований вышеуказанной нормы АПК РФ не поступило, апелляционный суд проверяет решение суда первой инстанции только в обжалуемой части.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда в обжалуемой части исходя из следующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».

Отсутствие предусмотренной статьей 198 АПК РФ совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 АПК РФ отказ в удовлетворении заявленных требований.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции данный Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Частью 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 1 декабря 2007 года № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и Федеральным законом от 30 октября 2007 года № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта».

Оспариваемым решением антимонопольного органа нарушение данного запрета установлено в действиях Администрации, которая наделила хозяйствующего субъекта (автономное учреждение) функциями органа местного самоуправления путем издания постановлений от 25.01.2012 № 277-П с последующими изменениями его постановлениями от 10.02.2012 № 517-11, от 06.04.2012 № 1159-П, от 19.06.2012 № 2260-И, от 11.07.2012 № 2633-П, от 24.08.2012 № 3422-П, от 20.09.2012 № 3718-П, от 31.10.2012 № 4278-П, от 07.12.2012 № 4847-П, от 20.12.2012 № 5109-11 о предоставлении субсидии, позволяющей Учреждению осуществлять расходование средств из бюджета города Кирова на товары, работы, услуги, необходимые для выполнения муниципальной нужды муниципального образования «Город Киров», без соблюдения процедур, предусмотренных Законом № 94-ФЗ.

Правовое положение автономных учреждений, порядок их создания, реорганизации и ликвидации, цели, порядок формирования и использования их имущества, основы управления автономными учреждениями, основы отношений автономных учреждений с их учредителями, с участниками гражданского оборота, ответственность автономных учреждений по своим обязательствам определены Законом № 174-ФЗ.

В силу части 1 статьи 2 названного Закона автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).

Согласно части 1 статьи 5 Закона № 174-ФЗ автономное учреждение может быть создано путем его учреждения или путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения.

При этом частью 10 названной статьи определено, что имущество (в том числе денежные средства), закрепляемое за автономным учреждением при его создании, должно быть достаточным для обеспечения возможности осуществлять им предусмотренную его уставом деятельность и нести ответственность по обязательствам, возникшим у государственного или муниципального учреждения до изменения его типа.

С учетом изложенного при создании автономного учреждения учредитель обязан наделить его необходимым для осуществления деятельности имуществом, в том числе недвижимым. В данном случае такая обязанность является функцией органа местного самоуправления.

Согласно пункту 13 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа помимо прочего относится организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 17 Закона № 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городских округов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также формированию и размещению муниципального заказа.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 31 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относится обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий.

Проанализировав названные правовые нормы, апелляционный суд приходит к выводу о том, что наделение образовательного учреждения необходимым для осуществления уставной деятельности имуществом входит в понятие организации предоставления образования; автономное учреждение может быть создано для выполнения работ, оказания услуг, при этом указанные работы (услуги) являются полномочиями органов местного самоуправления. Создание автономного учреждения для выполнения работ (оказания услуг) для муниципального образования или органа местного самоуправления, а также наделение учреждения функциями заказчика работ для муниципальных нужд, как и финансирование учреждений для этих целей, Законом № 174-ФЗ не предусмотрено.

В связи с тем, что организация предоставления образования включает, в том числе создание условий для осуществления образовательного процесса, а имущество, которое на праве оперативного управления принадлежит автономным учреждениям, является собственностью муниципального образования, капитальный ремонт здания является муниципальной нуждой муниципального образования «Город Киров» и его финансирование должно осуществляться в соответствии с Законом № 94-ФЗ. Выделение финансирования на проведение капитального ремонта здания автономному учреждению в ином порядке ни Законом № 174-ФЗ, ни Бюджетным кодексом Российской Федерации не предусмотрено.

На основании части 3 статьи 4 Закона № 174-ФЗ финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания осуществляется с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.

С учетом изложенного следует признать, что законодатель предусмотрел государственное (муниципальное) финансирование содержания недвижимого имущества автономных учреждений.

При этом вопреки доводам заявителя апелляционной жалобы расходы на капитальный ремонт и обустройство прилегающей территории в силу статей 252, 253 Налогового кодекса Российской Федерации не могут быть отнесены к расходам на содержание недвижимого имущества автономного учреждения, поскольку названные расходы являются самостоятельными видами расходов.

О том, что расходы на капитальный ремонт и обустройство прилегающей территории Учреждения не могут быть отнесены к расходам на содержание имущества, свидетельствует тот факт, что субсидия на данные расходы выделена в качестве иной субсидии, а не в составе субсидии на выполнение муниципального задания. К финансированию мероприятий, направленных на развитие автономного учреждения, такая субсидия также не относится.

Закон № 94-ФЗ в рассматриваемый период регулировал отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, в том числе устанавливал единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных