Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 29.01.2014 по делу n А28-9102/2013. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

вывода суда первой инстанции об отсутствии оснований для признания недействительным пункта 3 решения Управления от 29.04.2013 по делу № 173/03-12.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей Администрации и Управления, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Частью 3 статьи 15 Федерального закона о защите конкуренции установлен запрет на совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 1 декабря 2007 года № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и Федеральным законом от 30 октября 2007 года № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта».

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1  Федерального закона о защите конкуренции  настоящий Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: 1) монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; 2) недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

По смыслу пункта 5 статьи 4 Федерального закона о защите конкуренции Учреждение является  хозяйствующим субъектом.

Согласно части 2 статьи 3 Федерального закона о размещении заказов под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

В соответствии со статьей 5 Федерального закона о размещении заказов под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, понимаются действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов, а также гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд соответствующих заказчиков (далее также - контракты), а в случае, предусмотренном пунктом 14 части 2 статьи 55 настоящего Федерального закона, в целях заключения с ними также иных гражданско-правовых договоров в любой форме.

Согласно статье 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления) вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Из пункта 13 части 1 статьи 16 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления следует, что к вопросам местного значения городского округа относится организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа, а также организация отдыха детей в каникулярное время.

В силу пункта 3 части 1 статьи 17 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по  созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также формированию и размещению муниципального заказа.

Согласно части 1 статьи 3 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее – Федеральный закон об автономных учреждениях) имущество автономного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Собственником имущества автономного учреждения является соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование.

В соответствии с частями 1, 10 статьи 5 Федерального закона об автономных учреждениях автономное учреждение может быть создано путем его учреждения или путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения (часть 1). Имущество (в том числе денежные средства), закрепляемое за автономным учреждением при его создании, должно быть достаточным для обеспечения возможности осуществлять им предусмотренную его уставом деятельность и нести ответственность по обязательствам, возникшим у государственного или муниципального учреждения до изменения его типа (часть 10).

Согласно части 1 статьи 12, пункту 4 части 1 статьи 31 Закона Российской Федерации  от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» действовавшего на момент принятия обжалуемого решения, образовательным является учреждение, осуществляющее образовательный процесс, то есть реализующее одну или несколько образовательных программ и (или) обеспечивающее содержание и воспитание обучающихся, воспитанников (части 1 статьи 12). К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относится обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий (пункт 4 части 1 статьи 31).

В соответствии с пунктами 1, 11 Типового положения об образовательном учреждении для детей дошкольного и младшего школьного возраста, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19.09.1997 № 1204,  образовательным учреждением для детей дошкольного и младшего школьного возраста (далее именуется - учреждение) является образовательное учреждение, реализующее общеобразовательные программы дошкольного и начального общего образования (пункт 1). Право на ведение образовательной деятельности и льготы, установленные законодательством Российской Федерации, учреждение получает с момента выдачи ему лицензии (разрешения) (пункт 11).

Из пункта 5 Положения о лицензировании образовательной деятельности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16.03.2011 № 174, следует, что к лицензионными требованиями и условиями при осуществлении образовательной деятельности относится, в том числе наличие у соискателя лицензии на осуществление образовательной деятельности (далее - лицензия) или лицензиата в собственности или на ином законном основании оснащенных зданий, строений, сооружений, помещений и территорий (включая оборудованные учебные кабинеты, объекты для проведения практических занятий, объекты физической культуры и спорта, условия обеспечения обучающихся, воспитанников и работников питанием и медицинским обслуживанием), необходимых для осуществления образовательной деятельности по заявленным к лицензированию и реализуемым в соответствии с лицензией образовательным программам и соответствующих требованиям, установленным законодательством Российской Федерации в области образования.

Таким образом, обеспечение функционирования дошкольных образовательных учреждений относится к вопросам местного значения городского округа. Органы местного самоуправления обладают полномочиями по  созданию муниципальных автономных дошкольных образовательных учреждений, осуществлению финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также формированию и размещению муниципального заказа. К обязанностям учредителя муниципального автономного образовательного учреждения относится наделение данного учреждения имуществом, необходимым для осуществления его деятельности, а также обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений. Организация предоставления образования включает в себя, в том числе создание условий для осуществления образовательного процесса.  Приведение помещения, находящегося в муниципальной собственности, в котором оказываются образовательные услуги, в соответствие с лицензионными требованиями и условиями, в том числе путем выполнения капитального ремонта, является муниципальной нуждой муниципального образования. При этом потребности в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения, относящихся к муниципальными нуждам,  должны удовлетворяться с соблюдением процедур, предусмотренных Федеральным законом о размещении заказов.  Федеральным законом об автономных учреждениях не предусмотрено ни наделение автономных учреждении функциями заказчика работ по капитальному ремонту здания для муниципальных нужд, ни осуществление финансирования автономного учреждения для этих целей.

Материалами дела подтверждено, что Администрацией издано постановление от 24.08.2012 № 3422-П с последующими изменениями его постановлениями от 31.10.2012 № 4278-П и от 07.12.2012 № 4847-П о предоставлении субсидии, позволяющей Учреждению осуществлять расходование средств из бюджета г. Кирова на проведение капитального ремонта, инженерных изысканий, изготовление и проверку проектно-сметной документации, выполнение технологических условий ресурсоснабжающих организаций, технический и авторский надзор, ремонт склада, расходы, сопутствующие проведению ремонта, а также на благоустройство территории.

Руководствуясь постановлением Администрации от 07.12.2012 № 4847-П, Департамент и Учреждение подписали дополнительное соглашение от 07.12.2012 о порядке и условиях предоставления целевой субсидии муниципальным образовательным автономным учреждениям города Кирова, которым определили порядок и условий предоставления Департаментом Учреждению субсидии из бюджета муниципального образования "Город Киров" на проведение капитального ремонта, инженерных изысканий, изготовление и проверка проектно - сметной документации, выполнение технологических условий ресурсоснабжающих организаций, технический и авторский надзор, ремонт склада, расходы, сопутствующие проведению ремонта по ведомственной целевой программе "Организация предоставления дошкольного образования в муниципальном образовании "Город Киров" на 2011 - 2013 годы", благоустройство территории по ведомственной целевой программе "Организация предоставления дошкольного образования в муниципальном образовании "Город Киров" на 2011 - 2013 годы". Соглашением предусмотрено перечисление Учреждению субсидии в сумме 15696222 рублей.

В свою очередь Учреждение выступило заказчиком при проведении редукциона № В-0255/12 на право заключения договора на выполнение работ по объекту "Капитальный ремонт здания МАДОУ «Детский сад общеразвивающего вида № 14» по ул. Грибоедова, 22А г. Кирова. Выполнение наружных строительно-монтажных работ, ремонт склада. Частичное благоустройство - ограждение территории". По результатам редукциона Учреждением и ООО "Металлстройкомплект" 21.12.2012 подписан договор на выполнение строительно-монтажных работ, предусматривающий выполнение работ согласно техническому заданию, сметам и проектной документации

Из материалов дела следует, что согласно данным, содержащимся в Едином государственном реестре юридических лиц, основным видом деятельности Учреждения является дошкольное образование. При этом деятельность по организации капитального ремонта и благоустройства территорий, осуществлению функций заказчика указанных работ среди видов деятельности Учреждения не указана.

Из информационной карты документации о редукционе № В-0255/12 следует, что редукцион не является торгами, и процедура его проведения не регламентируется  Федеральным законом о размещении заказов.

При таких обстоятельствах Управление имело основания для признания в действиях Администрации факта нарушения части 3 статьи 15 Федерального закона о защите конкуренции, выразившегося в незаконном наделении хозяйствующего субъекта – Учреждения функциями органа местного самоуправления путем издания постановлений от 24.08.2012 № 3422-П с последующими изменениями его постановлениями от 31.10.2012 № 4278-П и от 07.12.2012 № 4847-П о предоставлении субсидии, позволяющей Учреждению осуществлять расходование средств из бюджета г. Кирова на товары, работы, услуги, необходимые для выполнения муници­пальной нужды муниципального образования «Город Киров» без соблюдения проце­дур, предусмотренных Федеральным законом о размещении заказов.

Доводы апелляционной жалобы о том, что финансирование содержания недвижимого имущества может быть осуществлено не только путем выдачи муниципального задания, но и путем предоставления целевой субсидии; предоставление учреждению субсидии на иные цели (на капитальный ремонт здания) служит достижению целей Учреждения; освоение Учреждением выделенных в качестве субсидий денежных средств в порядке исполнения договора, заключенного