Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 23.11.2011 по делу n А31-3505/2011. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

  ВТОРОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

610007, г. Киров, ул. Хлыновская, 3,http://2aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

г. Киров

24 ноября 2011 года

Дело № А31-3505/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 23 ноября 2011 года.   

Полный текст постановления изготовлен 24 ноября 2011 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Караваевой А.В., Лысовой Т.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Новоселовой Е.В.,

в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Думы города Костромы

на решение Арбитражного суда Костромской области от 21.09.2011 по делу № А31-3505/2011, принятое судом в составе судьи Максименко Л.А.,

по заявлению Думы города Костромы (ОГРН 1024400533552)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Костромской области (ИНН 4401004867, ОГРН 1024400537556)

третьи лица: Администрация города Костромы,

общество с ограниченной ответственностью "Фирма МОМ",

Управление финансов, экономики, мобилизации доходов и муниципального заказа Администрации города Костромы,

муниципальное предприятие "Ритуальные услуги и спецобслуживание"

о признании недействительным решения,

установил:

Дума города Костромы (далее – заявитель, Дума) обратилась в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области (далее – ответчик, Управление, УФАС, антимонопольный орган) от 19.04.2011 (изготовлено в полном объеме 20.04.2011) по делу №04-16/935 (далее – решение УФАС от 20.01.2011).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Администрация города Костромы (далее – Администрация), общество с ограниченной ответственностью "Фирма МОМ" (далее – ООО «Фирма МОМ», Общество), Управление финансов, экономики, мобилизации доходов и муниципального заказа Администрации города Костромы (далее – Управление финансов), муниципальное предприятие "Ритуальные услуги и спецобслуживание" (далее – МП «РУС»).

Решением Арбитражного суда Костромской области от  21.09.2011 в удовлетворении заявленных требований Думы отказано.

Дума города Костромы с принятым решением суда не согласна, обратилась во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции, принять по делу новый судебный акт о признании решения УФАС от 20.01.2011 недействительным.

По мнению заявителя, антимонопольный орган при вынесении оспариваемого решения вышел за пределы предоставленных ему полномочий, поскольку в мотивировочной части решения Управления фактически рассматривается соответствие конкретной нормы ненормативного правового акта, в то время как рассмотрение вопросов о соответствии ненормативных правовых актов действующему законодательству не отнесено к полномочиям антимонопольного органа, проверка нормативных положений на предмет их соответствия тем или иным нормативным требованиям является прерогативой суда.

Ссылаясь на часть 1 статьи 27, статью 29 Устава города Костромы, пункт 23 части 1 статьи 16, часть 2 статьи 18 Федерального закона 06.10.2003 №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – Закон №131-ФЗ), статьи 69, 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, подпункт 5 пункта 9 решения Думы г. Костромы от 16.12.2010 №53 «О бюджете города Костромы на 2011 год», Дума указывает, что к ее компетенции отнесены полномочия по принятию решения о предоставлении в соответствии с законом (решением) о бюджете субсидий из бюджета города Костромы в зависимости и в пределах доходной части бюджета города Костромы и определению, в том числе критериев отбора субъектов субсидирования для достижения целей по решению вопросов местного значения в соответствии с правовыми принципами бюджетного законодательства Российской Федерации.

Заявитель полагает, что антимонопольным органом не доказан факт ограничения конкуренции на рынке ритуальных услуг в связи с предоставлением субсидии в целях возмещения затрат МП «РУС». Дума обращает внимание, что она не препятствовала осуществлению деятельности хозяйствующим субъектам, в том числе путем установления не предусмотренных действующим законодательством требований к товарам или к хозяйствующим субъектам. По мнению заявителя, судом первой инстанции не дана оценка доводам сторон в части отнесения предоставляемых из бюджета города Костромы субсидий к понятию «муниципальная помощь» или «преференции».

Более подробно доводы заявителя изложены в тексте апелляционной жалобы.

Администрация в отзыве поддерживает доводы жалобы Думы, считает решение суда первой инстанции незаконным. В обоснование своей позиции указывает, что Дума, предусмотрев в правовом акте о бюджете на очередной финансовый 2011 год средства на предоставление субсидии МП «РУС» без проведения торгов, фактически предоставила указанному предприятию муниципальную помощь (преимущества путем передачи имущества (денежных средств) в приоритетном порядке).

Ответчик и ООО «Фирма МОМ» в отзывах на апелляционную жалобу опровергли доводы жалобы Думы, считают решение суда первой инстанции законным, обоснованным и не подлежащим отмене.

Управление Финансов, МП «РУС» отзывы на апелляционную жалобу не представили.

Стороны и третьи лица явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом.  Дума и антимонопольный орган просят рассмотреть дело в отсутствие представителей. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей сторон и третьих лиц.

Законность решения Арбитражного суда Костромской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 16.12.2010 Дума  приняла решение №53 «О бюджете города Костромы на 2011 год» (т.1, л.д.86-91).

Подпунктом 5 пункта 9 указанного решения установлено, что в 2011 году из бюджета города Костромы на условиях и в порядке, установленных постановлениями Администрации города Костромы, предоставляются, в том числе субсидии муниципальному унитарному предприятию города Костромы, осуществляющему содержание мест захоронения, находящихся в ведении органов местного самоуправления города Костромы, - в целях возмещения его затрат на содержание указанных мест захоронения.

Указывая, что установление в бюджете города Костромы на 2011 год субсидий юридическим лицам на организацию и содержание мест захоронения в размере 6000 тысяч рублей, в том числе на содержание кладбищ в размере 2500 тысяч рублей; на содержание спецслужбы по перевозке трупов граждан, умерших в общественных местах города Костромы и безродных в размере 3500 тысяч рублей, нарушает действующее антимонопольное законодательство, а  выполнение работ по содержанию муниципальных кладбищ на территориях мест захоронений должно осуществляться в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о размещении заказов, Закон №94-ФЗ), поскольку содержание кладбища в надлежащем санитарном состоянии входит в компетенцию органа местного самоуправления и является муниципальной нуждой, ООО «Фирма МОМ» обратилось в УФАС с жалобой от 24.01.2011 № 9 (т.1, л.д.120).

Рассмотрев дело №04-16/935, Комиссия Управления приняла решение от 20.04.2011, которым действия Думы по установлению 16.12.2010 в подпункте 5 пункта 9 Решения № 53 положения о предоставлении муниципальному унитарному предприятию города Костромы субсидий в целях возмещения его затрат на содержание мест захоронения, свидетельствующего о перераспределении бюджетных средств, которое позволило передать МП «РУС» муниципальный заказ без соблюдения Закона о размещении заказов, что приводит к ограничению конкуренции на рынке выполнения работ по содержанию мест захоронения в городе Костроме, признаны нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции, Закон №135-ФЗ), в том числе пункта 2 части 1 указанной статьи.

На основании пункта 2 резолютивной части решения антимонопольного органа Думе выдано предписание от 20.04.2011, которым на заявителя возложена обязанность прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в том числе пункта 2 части 1 указанной статьи, привести решение Думы от 16.12.2010 №53 в соответствие с требованиями действующего законодательства в части недопустимости выделения субсидий муниципальному унитарному предприятию города Костромы в целях возмещения его затрат на выполнение работ по содержанию мест захоронения, являющихся муниципальным заказом (т.1, л.д.48-49).

Не согласившись с решением УФАС от 20.04.2011 по делу №04-16/935, заявитель оспорил его в арбитражный суд.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из наличия в действиях Думы нарушения части 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ. Суд первой инстанции указал, что своими действиями по утверждению решением от 16.12.2010 № 53 положения о предоставлении муниципальному предприятию города Костромы субсидий в целях возмещения  его затрат на содержание мест захоронения Дума города Костромы создает преимущественные условия специализированной службе по вопросам похоронного дела  -  муниципальному предприятию, что может повлечь за собой недопущение, ограничение,  устранение конкуренции на рынке услуг по содержанию мест захоронений.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

 Согласно части 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). В частности, запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2 части 1 указанной статьи).

В соответствии с пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 №30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов органов местного самоуправления, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Из текста приведенного разъяснения следует, что для квалификации действий (бездействия) органов местного самоуправления в качестве нарушения установленного статьей 15 Закона о защите конкуренции запрета необходимо доказать, что действия (бездействия) этих органов приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции и они не основаны на законе.

Согласно статье 3 Закона о защите конкуренции настоящий Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции.

Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условиях обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона №135-ФЗ).

Признаки ограничения конкуренции приведены в пункте 17 статьи 4 Закона №135-ФЗ, к числу которых относятся обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Оспариваемым решением УФАС Думе вменено нарушение части 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ, выразившееся в действиях заявителя по установлению 16.12.2010 в подпункте 5 пункта 9 Решения № 53 положения о предоставлении муниципальному унитарному предприятию города Костромы субсидий в целях возмещения его затрат на содержание мест захоронения, свидетельствующего о перераспределении бюджетных средств, которое позволило передать МП «РУС» муниципальный заказ без соблюдения Закона о размещении заказов.

В соответствии с пунктом 23 части 1 статьи 16 Закона №131-ФЗ организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения.

Согласно части 2 статьи 18 Закона №131-ФЗ финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов.

В силу частей 1, 4 статьи 7 Закона №131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В силу статьи 17 Федерального закона от 12.01.1996 №8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее – Закон №8-ФЗ, Закон о погребении) деятельность на