Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 16.01.2011 по делу n А28-9660/2010. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

права и законные интересы конкретных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, носит индивидуальный характер, направлен на установление, изменение или отмену прав и обязанностей конкретного лица.

Согласно правовой позиции, изложенной Конституционным Судом Российской Федерации в определении от 05.11.2002 № 319-О, при определении характера оспариваемого заявителем акта органа государственной власти суды не вправе ограничиваться формальным установлением того, кому адресован обжалуемый акт, а обязаны выяснить, затрагивает ли он права лица, в отношении которого он вынесен, соответствует ли законодательству, и должны в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав, - иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит статье 46 Конституции Российской Федерации.

Апелляционная инстанция считает, что суд первой инстанции обоснованно согласился с доводами заявителя о принятии оспариваемого в части представления от 09.09.2010 уполномоченным в сфере бюджетного надзора органом по результатам проведенной проверки в качестве меры принуждения, неисполнение которого влечет административную ответственность и которое может быть оспорено в арбитражном суде в соответствии с главой 24 АПК РФ.

При этом правомерно учтена правовая позиция Президиума ВАС РФ, изложенная в Постановлении от 22.09.2009 № 6720/09, из которого усматривается, что представление уполномоченного в сфере бюджетного надзора органа по своему содержанию отвечает признакам ненормативного правового акта.

Данное постановление размещено на сайте ВАС РФ 23.10.2009 и в соответствии с пунктом 61.9 главы 12 Регламента арбитражных судов Российской Федерации, утвержденного постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 05.06.1996 № 7, с указанной даты практика применения законодательства, на положениях которого основано постановление, считается определенной. В связи с этим содержащееся в названном постановлении толкование правовых норм надлежит применять при рассмотрении арбитражными судами аналогичных дел.

Сказанное позволяет сделать вывод, что рассматриваемый спор по своему субъектному составу, характеру правоотношений и предмету соотносится с критериями дел, подлежащих разрешению в арбитражном суде по правилам главы 24 АПК РФ.   

Апелляционный суд отклоняет аргументы жалобы о том, что представление от 09.09.2010 адресовано не Прокуратуре как учреждению, а непосредственно ее руководителю, не может быть признано ненормативным правовым актом.

В силу положений пунктов 5, 6 Административного регламента    исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности (далее – Административный регламент), утвержденного приказом Минфина РФ от 04.09.2007 № 75н, субъектом проверки является организация, получающая средства федерального бюджета.

В связи с этим указание в представлении фамилии, имени, отчества руководителя организации является требованием к оформлению представления,  предусмотренным пунктом 123 Административного регламента, и безусловным образом, вне установленных нарушений и предложенных к применению мер, не может свидетельствовать о том, что данный документ адресован руководителю такой организации.

Ссылка ответчика в обоснование вышеприведенных аргументов на позицию ВАС РФ, изложенную в определении от 18.11.2010 № ВАС-13488/10 по заявлению о пересмотре в порядке надзора постановления ФАС ВВО от 23.07.2010, несостоятельна, поскольку вывод названных судебных актов о неподведомственности спора арбитражному суду сделан именно по результатам оценки содержания оспоренного в упомянутом деле представления.

В рассматриваемой ситуации содержание нарушения в оспариваемой части представления от 09.09.2010 и предложенных мер к его устранению указывают на их связь с правами учреждения, а не исключительно с полномочиями руководителя в отношении расходования бюджетных средств по одной из функций учреждения (денежное содержание работников государственного органа).

 При таких обстоятельствах у суда апелляционной инстанции не имеется оснований признать состоятельным довод жалобы о том, что спор не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 АПК РФ, пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Требования заявителя обоснованы тем, что представление от 09.09.2010 в оспариваемой части содержит противоречащее федеральному законодательству указание не неправомерное расходование средств федерального бюджета в связи с необоснованным предоставлением Прокуратурой в 2008-2009 годах прокурорским работникам отпуска за работу в неблагоприятных климатических условиях в количестве 15 календарных дней.

В силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ бремя доказывания законности и обоснованности оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) возлагается на орган, его принявший.

По смыслу положений статей 6, 69, 691, 70 БК РФ обеспечение функций бюджетного учреждения в части расходов на денежное содержание работников государственных органов в соответствующем финансовом году осуществляется в соответствии с трудовыми договорами (служебными контрактами, контрактами), законодательством Российской Федерации и в пределах принятых бюджетных обязательств и выделенных бюджетных ассигнований.

Следовательно, неправомерное расходование средств в указанной части может иметь место лишь при одновременном установлении нарушений условий трудового договора (контракта), законодательства Российской Федерации и объемов расходования денежных средств.

Управление полагает, что представление от 09.09.2010 в оспариваемой части вынесено в соответствии с требованиями действующего законодательства, а иной  вывод суда первой инстанции либо не основан на законе, либо сделан при неправильном применении норм материального права.

Апелляционная инстанции не может признать мнение Управления обоснованным, исходя из следующего.

Имеющиеся в деле копии трудовых договоров содержат условие о том, что прокурору и следователю, работающему в местностях с тяжелыми и неблагоприятными климатическими условиями, предоставляется ежегодный оплачиваемый отпуск по нормам, установленным Правительством Российской Федерации, но не менее 45 календарных дней (л.д. 40-48).

Трудовое законодательство допускает дифференцированный подход к установлению прав и гарантий работников, в том числе при предоставлении ежегодного очередного отпуска (статьи 3, 11, 115, 116 ТК РФ).

Пунктом 1 статьи 41.4. Закона о прокуратуре определено, что прокурорам и следователям, научным и педагогическим работникам предоставляется ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью 30 календарных дней без учета времени следования к месту отдыха и обратно с оплатой стоимости проезда в пределах территории Российской Федерации.

Прокурорам и следователям, работающим в местностях с тяжелыми и неблагоприятными климатическими условиями, ежегодный оплачиваемый отпуск предоставляется по нормам, устанавливаемым Правительством Российской Федерации, но не менее 45 календарных дней.

Данная норма закона является специальной, дифференцирует предоставление отпуска указанной в ней категории работников по природно-климатическим условиям труда.

 Постановлением № 242, как верно указал суд первой инстанции, установлена продолжительность отпусков работникам прокуратуры, работающим в районах Крайнего Севера  и в приравненных к таким районам местностях.

Однако действующее в настоящее время законодательство не позволяет отождествлять местность с тяжелыми и неблагоприятными климатическими условиями и  Крайний Север и приравненные к нему местности, в том числе по объему предоставляемых гарантий работающим в таких районах лицам.

Отсутствие определенного законом понятия «местность с тяжелыми и неблагоприятными климатическими условиями» согласно положениям статьи 5 ТК РФ не лишает обоснованности вывод суда первой инстанции о широком содержании такого понятия, поэтому соответствующий довод жалобы отклоняется. 

Постановлением Совмина № 1114 с 01.11.1988 введены районные коэффициенты к заработной плате рабочих и служащих, для которых эти коэффициенты были не установлены или установлены в меньшем размере, на предприятиях, в организациях и учреждениях, расположенных в Афанасьевском, Белохолуницком, Богородском, Верхнекамском, Даровском, Зуевском, Кирово-Чепецком, Куменском, Лузском, Мурашинском, Омутнинском, Нагорском, Опаринском, Подосиновском, Слободском, Унинском, Фаленском, Халтуринском, Юрьянском районах Кировской области и городе Кирове.

Во исполнение указанного акта Постановлением Госкомтруда и ВЦСПС № 546/25-5 утвержден районный коэффициент 1,15 к заработной плате рабочих и служащих  на предприятиях, в организациях и учреждениях, расположенных в вышеназванных районах Кировской области и городе Кирове.

Вывод суда первой инстанции о том, что установление Постановлением Госкомтруда и ВЦСПС № 546/25-5 районного коэффициента 1,15 к заработной плате рабочих и служащих  на предприятиях, в организациях и учреждениях, расположенных в вышеназванных районах Кировской области и городе Кирове указывает на отнесение таких районов и города Кирова к категории местностей с тяжелыми и неблагоприятными климатическими условиями, представляется верным.

Иного правового основания для введения повышенной оплаты труда работникам на определенной территории из действующего на тот период законодательства не усматривается.

В связи с этим статья 82 КЗоТ для обоснования вышеуказанного вывода применена судом первой инстанции правильно, доводы жалобы о том, что установление районного коэффициента произведено вне связи с отнесением  поименованных в Постановлении Госкомтруда и ВЦСПС № 546/25-5 районов и города Кирова к категории местности с тяжелыми и неблагоприятными климатическими условиями, несостоятелен.

Статьей 423 ТК РФ установлено, что впредь до приведения законов и иных нормативных правовых актов, действующих на территории Российской Федерации, в соответствие с настоящим Кодексом законы и иные правовые акты Российской Федерации, а также законодательные и иные нормативные правовые акты бывшего Союза ССР, действующие на территории Российской Федерации в пределах и порядке, которые предусмотрены Конституцией Российской Федерации, Постановлением Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 года № 2014-1 «О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств», применяются постольку, поскольку они не противоречат настоящему Кодексу. Изданные до введения в действие настоящего Кодекса нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и применяемые на территории Российской Федерации постановления Правительства СССР по вопросам, которые в соответствии с настоящим Кодексом могут регулироваться только федеральными законами, действуют впредь до введения в действие соответствующих федеральных законов.

Ввиду того, что специальная норма Закона о прокуратуре (статья 41.4) и Постановление Госкомтруда и ВЦСПС № 546/25-5 не противоречат положениям ТК РФ, их применение допустимо.

Поэтому представляется правомерным, что продолжительность отпуска работников прокуратуры, работающих в иных местностях с тяжелыми и неблагоприятными климатическими условиями, не относящихся к районам Крайнего Севера и приравненным к таким районам местностям, в силу прямого указания пункта 1 статьи 41.4. Закона о прокураторе составляет 45 календарных дней.

Приведенные обстоятельства позволяют признать, что представление от 09.09.2010 в оспариваемой части безосновательно содержит указание на нарушение требований нормативных правовых актов при предоставлении отпусков работникам Прокуратуры, выплату и перечисление в связи с этим излишних денежных средств.

Кроме того, установление факта неправомерного расходования средств федерального бюджета в прошедших финансовых периодах (2008-2009 годы) произведено без указания на лимиты соответствующих расходов, в том числе их превышение.

С учетом изложенного, апелляционный суд приходит к выводу, что применительно к оспариваемой части представления от 09.09.2010 совокупность условий, позволяющих считать осуществленное расходование средств неправомерным, а именно: нарушение условий трудового договора, действующего законодательства и лимитов бюджетных обязательств, отсутствует.

В связи с этим безосновательно, как верно указал суд первой инстанции, нарушаются права и законные интересы Прокуратуры в сфере надлежащего исполнения бюджета, созданы препятствия в принятии решений о возможности направления средств федерального бюджета на оплату отпусков работников прокуратуры, уплату налогов и страховых взносов.

Следовательно, судом первой инстанции представление от 09.09.2010 в оспариваемой части обоснованно признано недействительным.

Таким образом, судебный акт принят при правильном применении норм материального и процессуального права, с учетом  установленных по делу обстоятельств и имеющихся в деле доказательств, по приведенным в жалобе доводам отмене не подлежит.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Кировской области от 17.11.2010 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления - без удовлетворения.

Согласно подпункту 1.1 пункта 1 статьи 333.37 НК РФ ответчик освобожден от уплаты государственной пошлины по апелляционной жалобе, оснований для распределения судебных расходов в этой части по правилам статьи 110 АПК РФ у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Кировской области от 17.11.2010  по делу № А28-9660/2010 оставить без изменения, а апелляционную жалобу