Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 16.01.2011 по делу n А28-9660/2010. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

  ВТОРОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

610007, г. Киров, ул. Хлыновская, 3,http://2aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

г. Киров

17 января 2011 года

Дело № А28-9660/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 11 января 2011 года.   

Полный текст постановления изготовлен 17 января 2011 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Лысовой Т.В.,

судей Буториной Г.Г., Перминовой Г.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Братухиной Е.А.,

при участии в судебном заседании:

представителей заявителя Момотюка В.В., действующего на основании доверенности от 23.12.2010, Наймушина А.Л., действующего на основании доверенности от 23.12.2010,

представителя ответчика Жуйкова А.В., действующего на основании доверенности от 02.12.2010 № 62,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Кировской области    

на решение Арбитражного суда Кировской области от 17.11.2010 по делу № А28-9660/2010, принятое судом в составе судьи Серегина Р.В.,

по заявлению Прокуратуры Кировской области

к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Кировской области

о признании недействительным представления в части,

установил:

Прокуратура Кировской области (далее – Прокуратура, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Кировской области с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Кировской области (далее – Управление, ответчик) о признании недействительным представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 09.09.2010 № 40-01-18/1864 (далее – представление от 09.09.2010) в части пункта 4 раздела II.

Решением от 17.11.2010 требования заявителя удовлетворены.

Управление, не согласившись с принятым решением, обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение отменить, принять по делу новый судебный акт.

В апелляционной жалобе указано, что судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права. Вывод решения об отнесении северных районов Кировской области и города Кирова к местности с тяжелыми и неблагоприятными климатическими условиями основан на норме закона, утратившего силу и не подлежащего применению (статья 82  Кодекса законов о труде РСФСР; далее – КЗоТ). Действующее законодательство не относит вышеназванную территорию Кировской области к такой местности, установление районного коэффициента произведено вне связи с данным обстоятельством. Ссылаясь на положения статьи 5 Трудового кодекса Российской Федерации (далее – ТК РФ), ответчик отмечает, что объем понятия «местность с тяжелыми и неблагоприятными климатическими условиями» компетентным органом государственной власти посредством издания нормативно-правового акта не определен, поэтому считает не основанным на законе указание в решении на широкое правовое содержание упомянутого понятия. В связи с этим ответчик полагает, что вывод суда о правомерности в силу прямого указания закона (статья 41.4 Федерального закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», далее – Закон о прокуратуре) предоставления прокурорам и следователям, работающим в северных районах Кировской области и города Кирова, ежегодных оплачиваемых отпусков продолжительностью 45 календарных дней основан на неверном толковании норм материального права. С учетом изложенного, Управление считает, что в 2008-2009 годах Прокуратурой необоснованно предоставлялись дополнительные отпуска за работу в тяжелых и неблагоприятных климатических условиях продолжительностью 15 календарных дней, что повлекло излишнее начисление и выплату отпускных, перечисление единого социального налога и страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев. Также ответчик полагает, что заявленные в данном деле требования не подлежат рассмотрению в арбитражном суде, поскольку представление от 09.09.2010 адресовано не Прокуратуре как учреждению, а непосредственно ее руководителю, не может быть признано ненормативным правовым актом.

Прокуратура с жалобой не согласна по приведенным в отзыве основаниям. Считает, что для предоставления отпуска в размере 45 суток на основании статьи 41.4 Закона о прокуратуре достаточно отнесения местности, в которой работает прокурор, к районам с неблагоприятными климатическими условиями. Отнесение северных районов Кировской области и города Кирова к местности с тяжелыми и неблагоприятными климатическими условиями имеет правовое подтверждение. Районный коэффициент и во исполнение статьи 82 КЗоТ РФ, и ныне действующим законодательством (статьи 129, 146, 148 ТК РФ) установлен применительно к оплате труда в местностях с указанными условиями.

Представители заявителя и ответчика в судебном заседании апелляционного суда поддержали доводы, изложенные соответственно в жалобе и отзыве на нее.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области от 17.11.2010 проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Управлением в период с 24.02.2010 по 20.04.2010 в отношении Прокуратуры проведена проверка правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности, а также имущества, находящегося в федеральной собственности за 2008-2009 годы.

По результатам проверки составлен акт от 20.04.2010, который в разделе 2 заключительной части содержит вывод о неправомерном расходовании средств федерального бюджета: необоснованное предоставление Прокуратурой в 2008-2009 годах прокурорским работникам отпуска за работу в неблагоприятных климатических условиях в количестве 15 календарных дней и начисление в связи с этим отпускных на общую сумму 9 430 420,82 рублей, а также начисление и перечисление единого социального налога (далее – ЕСН) в сумме 121 593,30 рублей (л.д. 55-63).

По данному акту Прокуратура направляла Управлению акт разногласий от 27.04.2010, указав в пункте 2 на обоснованность предоставления отпусков и произведенных выплат, отсутствие при ранее проводившихся ревизиях и проверках замечаний по поводу продолжительности предоставляемых отпусков (л.д. 71).

В заключениях по пункту 2 акта разногласий ответчик сообщил об отсутствии оснований для пересмотра выводов проверки, в том числе с учетом  полученных разъяснений Министерства труда и социального развития РФ от 13.07.2010 № 1055-13 (л.д. 76-91).

09.09.2010 Управление на основании акта от 20.04.2010 вынесло представление, указав в пункте 4 раздела II «Неправомерное расходование средств» на вышеупомянутое необоснованное предоставление отпусков.

В качестве нормативных или иных правовых актов, которые нарушены Прокуратурой, в представлении от 09.09.2010 перечислены статья 41.4 Закона о прокуратуре, постановление Правительства Российской Федерации  от 06.03.1996 № 242 «О продолжительности ежегодного оплачиваемого отпуска, предоставляемого прокурорам и следователям органов прокуратуры, работающим в местностях с тяжелыми и неблагоприятными климатическими условиями» (далее – Постановление № 242), статья 14 Федерального закона от 19.02.1993 № 4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» (далее – Закон о Крайнем Севере), пункт 1 «Инструкции о порядке предоставления и оплаты ежегодных отпусков прокурорским работникам органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации», утвержденной приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 26.03.1999 № 17.

В представлении предлагается Прокурору Кировской области рассмотреть указанное представление и принять меры по недопущению в дальнейшем перечисленных нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации. Также указано, что о результатах рассмотрения представления необходимо информировать Управление в срок до 08.10.2010.

Прокуратура, считая представление от 09.09.2010 в части пункта 4 раздела II противоречащим федеральному законодательству, способным повлечь неблагоприятные последствия в виде дополнительных финансовых затрат, обратилась в Арбитражный суд Кировской области с требованием о признании недействительным данного акта в указанной части.

Суд первой инстанции, рассматривая заявленные требования, пришел к выводу, что представление от 09.09.2010 в указанной заявителем части может быть оспорено в арбитражном суде, отклонив доводы ответчика о неподведомственности данного спора арбитражному суду как основанные на ошибочном толковании норм права; по существу требований признал их подлежащими удовлетворению. При этом, исходя из положений статьи 82 КЗоТ РФ, Постановления Совмина СССР от 23.09.1988 № 1114 «О введении районных коэффициентов к заработной плате рабочих и служащих, для которых они не установлены, в северных районах Кировской области, в северных и восточных районах Казахской ССР» (далее – Постановление Совмина № 1114), Постановления Госкомтруда СССР, Секретариата ВЦСПС от 17.10.1988 № 546/25-5 «О размерах и порядке применения районных коэффициентов к заработной плате рабочих и служащих, для которых они не установлены, в северных районах Кировской области, в северных и восточных районах Казахской ССР» (далее – Постановление Госкомтруда и ВЦСПС № 546/25-5), суд счел, что установление районного коэффициента к заработной плате указывает на отнесение к категории «местность с тяжелыми и неблагоприятными климатическими условиями» поименованных в последнем из названных постановлений северных районов Кировской области и города Кирова, не являющимися вместе с тем в силу статьи 2 Закона о Крайнем Севере районами Крайнего Севера и приравненной к ним местностью. В связи с этим, учитывая наличие специальной нормы для соответствующей категории работников (пункт 1 статьи 41.4 Закона о прокуратуре), указав на широкое правовое содержание понятия «местность с тяжелыми и неблагоприятными климатическими условиями», установив отсутствие противоречий упомянутой нормы, а также Постановления Госкомтруда и ВЦСПС № 546/25-5, положениям ТК РФ (статьи 5, 11,115, 116, 423), суд признал возможным применение таких норм работодателем в отношениях с работниками и правомерность предоставления прокурорам и следователям, работающим в районах Кировской области и города Кирова, в которых установлен районный коэффициент,  ежегодного оплачиваемого отпуска продолжительностью 45 календарных дней. Следствием этого является исполнение работодателем обязанности по оплате отпускных, начислению и перечислению ЕСН и страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев. С учетом изложенного, суд отметил, что представление в оспариваемой части противоречит положениям статьи 41.4 Закона о прокуратуре, подлежащим применению с учетом Постановления Госкомтруда и ВЦСПС № 546/25-5 и Постановления № 242, нарушает права и законные интересы заявителя в сфере надлежащего исполнения бюджетного процесса.     

Исследовав имеющиеся в деле документы, проанализировав доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, заслушав представителей участвующих в деле лиц, Второй арбитражный апелляционный суд пришел к выводу об отсутствии оснований для отмены решения Арбитражного суда  Кировской области в силу следующего.

Частью 1 статьи 4 АПК РФ установлено, что заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном АПК РФ.

Заявителем оспорено представление от 09.09.2010 в части пункта 4 раздела II в порядке главы 24 АПК РФ.

По общему правилу (статьи 27, 28 АПК РФ) критериями отнесения споров к подведомственности арбитражного суда являются субъектный состав и характер правоотношений, которые должны быть связаны с предпринимательской и иной экономической деятельностью.

По смыслу части 1 статьи 197, части 1 статьи 199 АПК РФ предметом спора по делам, рассматриваемым по правилам главы 24 АПК РФ, может быть  требование о признании недействительным ненормативного правового акта уполномоченных органов или должностных лиц. Основанием такого требования выступают обстоятельства, из которых оно вытекает, а именно: конкретные права и законные интересы заявителя, в том числе обстоятельства их возникновения, изменения, прекращения, и факт нарушения данного права или законного интереса оспариваемым актом.

Таким образом, спор подлежит рассмотрению в арбитражном суде, если возник между лицами, которые могут быть участниками арбитражного процесса, имеет экономическое содержание и предмет.  

Заявитель, исходя из положений статей 1, 11 Закона о прокуратуре, является государственным органом, и согласно выписке из Единого государственного реестра юридических лиц от 03.08.2010 № 04-45/11005 (л.д. 22-23) зарегистрирован в качестве юридического лица в статусе учреждения.

В силу статьи 52 Закона о прокуратуре финансовое обеспечение деятельности органов и учреждений Прокуратуры Российской Федерации, а также гарантий и компенсаций работникам этих учреждений, установленных данным законом, является расходным обязательством Российской Федерации.

Названные обязательства, как предусмотрено пунктом 2 статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), исполняются за счет федерального бюджета.

Анализируя применяемые в БК РФ соответствующие понятия и термины (статья 6), можно сделать вывод, что экономическая составляющая деятельности учреждения проявляется, в том числе в расходовании бюджетных средств, направляемых на обеспечение выполнения его функций на основе бюджетной сметы, в которой установлен объем прав в денежном выражении на принятие и (или) исполнение обязательств.

В связи с этим право учреждения на расходование бюджетных средств по принятым для обеспечения его функций обязательствам может быть отнесено к сфере экономической деятельности.

Установление факта неправомерного расходования бюджетных средств, что имеет место в представлении от 09.09.2010, ограничивает учреждение в реализации указанного права.

При этом такое право принадлежит исключительно учреждению, а лицо, которое в силу закона или учредительных документов выступает от его имени, лишь должно действовать в интересах представляемого добросовестно и разумно (пункт 3 статьи 53 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Ненормативный правовой акт содержит властно-распорядительные предписания, затрагивающие