Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 30.08.2010 по делу n А82-2669/2010. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

      ВТОРОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

610007, г. Киров, ул. Хлыновская, 3,http://2aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

г. Киров

31 августа 2010 года

Дело № А82-2669/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 24 августа 2010 года.  

Полный текст постановления изготовлен 31 августа 2010 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Лысовой Т.В.,

судей Буториной Г.Г., Караваевой А.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Чулковым Р.А.,

без участия в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Администрации г. Переславля-Залесского  

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 16.06.2010 по делу № А82-2669/2010, принятое судом в составе судьи Сурововой М.В.,

по заявлению Администрации г. Переславля-Залесского

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ярославской области

о признании отказа незаконным,

установил:

Администрация г. Переславля-Залесского (далее – Администрация, заявитель) обратилась с заявлением в Арбитражный суд Ярославской области к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ярославской области (далее – Управление Роспотребнадзора, ответчик) о признании незаконными действий Управления, выразившихся в отказе дать заключение о соответствии использования земельного участка по ул. Урицкого г. Переславля-Залесского для строительства среднеэтажных жилых домов и дошкольного учреждения.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 16.06.2010 в удовлетворении требований заявителя отказано.

Администрация с принятым решением суда не согласна, обратилась во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить, вынести по делу новое решение, которым заявление Администрации удовлетворить.

Заявитель указывает в апелляционной жалобе, что судом неполно выяснены обстоятельства, имеющие значение для дела; не доказаны имеющие значение для дела обстоятельства; неправильно применены нормы материального и процессуального права; выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела. Данное мнение Администрации аргументировано тем, что судом: 1) не мотивировано, почему оспариваемые действия не могут быть признаны незаконными, и не указано со ссылкой на нормативные акты, почему суд считает оспариваемые действия законными; 2) вопрос о статусе кладбища, находящегося вблизи спорного земельного участка, не исследован надлежащим образом, соответствующий вывод в решении отсутствует, также не содержит правового обоснования позиция суда относительно статуса спорного земельного участка (какая санитарно-защитная зона должна быть установлена); 3) не исследованы и оставлены без правовой оценки обстоятельство соответствия спорного земельного участка  для строительства жилых домов и дошкольного учреждения санитарным правилам № 2.1.2.1002-00 «Санитарно-эпидемиологические требования к жилым зданиям и помещениям» (далее - СанПиН 2.1.2.1002-00), удостоверенного санитарно-эпидемиологическим заключением от 27.04.2005, а также доводы Администрации о возможном сокращении размеров санитарно-защитной зоны в соответствии с пунктами 2.10., 2.11., 4.3., 4.4., 4.5. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» (далее - СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03), о  целевом назначении земельного участка (комплексное освоение в целях жилищного строительства), которое предполагает в силу статьи 30.2. Земельного кодекса Российской Федерации проведение планировки, по результатам которой жилые дома могли быть расположены за пределами санитарно-защитной зоны, что Управлением Роспотребнадзора не учтено и в выдаче заключения отказано без выезда на место.

Управление Роспотребнадзора в отзыве на апелляционную жалобу считает обращение Администрации с просьбой о выдаче заключения на спорный земельный участок неправомерным ввиду наличия действующего заключения от 20.03.2009 № 103 о несоответствии  предполагаемого использования земельного участка санитарным правилам СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03; указало со ссылкой на пункт 3 статьи 12 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее – Закон № 52-ФЗ), что заключение о соответствии предполагаемого использования земельных участков санитарным правилам для строительства среднеэтажных жилых домов и дошкольного учреждения по ул. Урицкого г. Переславля-Залесского не выдавалось, заключение от 27.04.2005 выдано на корректировку проекта застройки 2-ой очереди МКР-6 г. Переславля и при этом учитывался факт истечения 20-летнего срока закрытия кладбища (решение от 13.08.1981 № 356). В настоящее время на кладбище имеют место случаи самовольного захоронения (подзахоронения), что запрещено пунктом 5.4. СанПиН 2.1.1279-03 «Гигенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения» (далее - СанПиН 2.1.1279-03), а в силу пункта 2.5. названных правил санитарно-защитная зона кладбищ устанавливается в соответствии с разделом 7.1.12. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, к ее изменению пункт 4.3. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 не применим, поскольку объект коммунального назначения (кладбище) не относится к промышленному объекту и производству.

Лица, участвующие в деле, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом. Управление Роспотребнадзора ходатайствовало о рассмотрении дела без участия своего представителя.

В соответствии со статьей 156, частью 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) дело рассматривается в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области от 16.06.2010 проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Администрация 28.01.2010 в письме № 254 за подписью первого заместителя главы администрации Талыбова Р.А. обратилась в Управление Роспотребнадзора с просьбой дать заключение о соответствии использования земельного участка по ул. Урицкого г. Переславля-Залесского для строительства среднеэтажных жилых домов и дошкольного учреждения (л.д. 10).

Ранее, в 2005 году, в отношении проектной документации застройки 2-ой очереди МКР-6 г. Переславля Управлением Роспотребнадзора выдано заключение о ее соответствии государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормам (л.д. 15-16).

Заключение Управления Роспотребнадзора испрашивалось Администрацией в отношении земельного участка, расположенного по ул. Урицкого г. Переславля-Залесского площадью 29 545 кв.м., с кадастровым номером 76:18:010901:0051 (далее – Земельный участок), который прилегает к трассе М-8 Москва-Холмогоры, с противоположной стороны к указанной трассе прилегает территория закрытого городского кладбища (л.д. 44).

О закрытии кладбища с 01.09.1981 имеется решение Исполнительного комитета Переславль-Залесского городского Совета народных депутатов Ярославской области (л.д. 11). 

Данный земельный участок 25.10.2007 был передан в аренду (оборотная сторона л.д. 72) обществу с ограниченной ответственностью Фирма «Март» (далее – ООО «Март»).

В отношении Земельного участка по обращению ООО «Март» Управлением Роспотребнадзора выдавалось заключение № 103 от 20.03.2009 с указанием срока действия до марта 2011 года (л.д. 53 и его оборотная сторона), согласно которому Земельный участок не соответствует государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормам (нарушены  СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 (раздел 7.1.12), СанПиН 2.1.2.1002-00 (раздел 2 пункт 2.3.)), находится в 100-метровой санитарно-защитной зоне кладбища, так как захоронения на закрытом кладбище продолжаются и данное кладбище расценивается как действующее.

Управление Роспотребнадзора в ответ на обращение Администрации в письме от 03.12.2009 № СЭ 7065-09 (л.д. 8) поясняло об обоснованности отказа  ООО «Март» в выдаче заключения; в письме от 11.02.2010 № СЭ 721-10 (л.д. 9) повторно сообщило о несоответствии предполагаемого для использования земельного участка для строительства среднеэтажных жилых домов и дошкольного учреждения санитарным правилам, сославшись на положения пунктов 5.3., 5.4., 5.5. СанПиН 2.1.1279-03 и указав на наличие случаев самовольного захоронения на закрытом кладбище по ул. Урицкого, не истечение кладбищенского периода после последнего захоронения. Также в названном документе указано на возможность пересмотра данного вопроса при условии соблюдения санитарного законодательства в части нормативной саниатарно-защитной зоны кладбища, истечения двадцатилетнего кладбищенского периода после последнего захоронения.

Считая отказ Управления Роспотребнадзора от 11.02.2010 № СЭ 721-10 не соответствующим действующему законодательству и нарушающим права и законные интересы Администрации, а также населения города, Администрация обратилась в Арбитражный суд Ярославской области с требованием о признании действий Управления Роспотребнадзора незаконными.

Суд первой инстанции, учитывая наличие заключений Управления Роспотребнадзора от 27.04.2005, от 20.03.2009 № 103, ссылаясь на СанПиН 2.1.1279-03, СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 и установив, что земельный участок расположен относительно кладбища на расстоянии 60-70 м, в 2007-2009 годах на кладбище, закрытом решением от 13.08.1981, имели место факты самовольных захоронений, которые Администрацией не оспорены, пришел к выводу, что действия Управления Роспотребнадзора, обжалуемые в настоящем деле, не могут быть признаны незаконными, в связи с чем в удовлетворении заявления отказал.

Исследовав имеющиеся в деле документы, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, Второй арбитражный апелляционный суд пришел к выводу об отсутствии основании для отмены решения Арбитражного суда Ярославской области в силу следующего.

Заявителем оспорены действия Управления Роспотребнадзора,  выразившиеся в отказе дать заключение о соответствии использования Земельного участка для строительства среднеэтажных жилых домов и дошкольного учреждения, оформленные письмом от 11.02.2010 № СЭ 721-10.

Согласно пункту 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц и муниципальных служащих» к действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих относится властное волеизъявление названных органов и лиц, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению.

Частью 1 статьи 198 АПК РФ установлено право граждан, организаций и иных лиц обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемые действия не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, создают иные препятствия для осуществления предпринима-тельской и иной экономической деятельности.

В качестве оснований для этого АПК РФ предусматривает совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого действия закону или иному правовому акту и нарушение таким действием гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, отсутствие доказательств несоответствия оспариваемого действия закону или иному правовому акту является основанием для отказа в заявленных требованиях.

Согласно статье 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого действия закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для совершения оспариваемого действия, возлагается на орган или лицо, которые совершили действие.

Необходимость получения заключения о соответствии использования Земельного участка обусловлена положениями пункта 1 статьи 12 Закона № 52-ФЗ, устанавливающего, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания, и требованиями  пункта 3 названной статьи, согласно которому предоставление земельных участков для строительства допускается при наличии санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии предполагаемого использования земельных участков санитарным правилам.

По смыслу приведенных норм обязанность получения такого заключения возникает у лица, предполагающего использование земельного участка для строительства.

В целях установления соответствия (несоответствия) проектной документации, объектов хозяйственной и иной деятельности, продукции, работ, услуг, предусмотренных статьями 12 и 13, 15 - 28, 40 и 41 Закона № 52-ФЗ санитарным правилам организациями, аккредитованными в установленном порядке, экспертами с использованием утвержденных методов, методик выполнения измерений и типов средств измерений проводятся санитарно-эпидемиологические экспертизы, расследования, обследования, исследования, испытания и токсикологические, гигиенические и иные виды оценок, по результатам которых, оформленных в установленном порядке, главными государственными санитарными врачами в соответствии со статьей 51 Закона № 52-ФЗ даются санитарно-эпидемиологические заключения (пункты 1, 2 статьи 42 Закона № 52-ФЗ).

Из материалов дела не усматривается, что по обращению Администрации Управлением Роспотребнадзора проводились какие-либо санитарно-эпидемиологические экспертизы, расследования, обследования, исследования, испытания и токсикологические, гигиенические и иные виды оценок для установления соответствия использования Земельного участка для строительства среднеэтажных жилых домов и дошкольного учреждения.

Вместе с тем данное