Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 08.06.2010 по делу n А28-18349/2009. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

  ВТОРОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

610007, г. Киров, ул. Хлыновская, 3,http://2aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

г. Киров

09 июня 2010 года

Дело № А28-18349/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 09 июня 2010 года.      

Полный текст постановления изготовлен 09 июня 2010 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Перминовой Г.Г.,

судей Буториной Г.Г., Лысовой Т.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Буйских Э.Н.,

при участии в судебном заседании:

представителя заявителя Кузнецовой А.М., действующей на основании доверенности от 12.01.2010 № 10,

представителя ответчика Муравьева С.П., действующего на основании доверенности от 17.03.2010, Малых С.А., действующего на основании доверенности от 05.02.2010,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области

на решение Арбитражного суда Кировской области от 31.03.2010 по делу №А28-18349/2009, принятое судом в составе судьи Хлюпиной Н.П.,

по заявлению Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области

к администрации муниципального образования "Город Киров"

о признании недействительными подпунктов 8, 14 пункта 2 конкурсной документации,

установил:

Управление Федеральной антимонопольной службы по Кировской области (далее – УФАС по Кировской области, антимонопольный орган, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением к администрации муниципального образования "Город Киров" (далее – Администрация, ответчик) с учетом уточнения требований в суде первой инстанции о признании недействительными подпунктов 8, 14 (в их взаимосвязи) пункта 2 конкурсной документации открытого конкурса №1/09 на право заключения договора на осуществление перевозки пассажиров транспортом общего пользования на территории города Кирова.

Решением Арбитражного суда Кировской области от 31.03.2010 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, антимонопольный орган обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой в которой просит отменить решение суда в связи с нарушением норм материального и процессуального права, удовлетворить заявленные требования.

В обоснование доводов жалобы УФАС по Кировской области указывает, что конкурсная документация открытого конкурса №1/09 на право заключения договора на осуществление перевозки пассажиров транспортом общего пользования на территории города Кирова, положения которой оспариваются, является по своей природе ненормативным правовым актом, поскольку разработана органом местного самоуправления в целях реализации полномочий по организации транспортного обслуживания населения города Кирова, утверждена заместителем главы администрации города Кирова, опубликована в газете «Наш город», размещена на официальном сайте муниципального образования «Город Киров». Заявитель не согласен с выводом суда первой инстанции об избрании ненадлежащего способа защиты при обращении с заявлением в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Заявитель апелляционной жалобы считает, что при разработке конкурсной документации в оспариваемой части ответчик допустил нарушения части 1 статьи 15, частей 1, 2 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон №135-ФЗ, Закон о защите конкуренции), которые выразились в создании преимущественных условий для крупных транспортных организаций. По мнению заявителя, в материалы дела представлены достаточные доказательства совершения ответчиком действий по ограничению конкуренции.

Администрация в отзыве на апелляционную жалобу опровергла доводы жалобы, просит решение суда первой инстанции  оставить без изменения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции заявитель поддержал требования жалобы. Ответчик возражал против ее удовлетворения.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела,  27.10.2009 заместителем главы администрации города Кирова утверждена конкурсная документация открытого конкурса №1/09 на право заключения договора на осуществление перевозки пассажиров транспортом общего пользования на территории города Кирова. Предметом открытого конкурса являлось право заключения договора на осуществление перевозки пассажиров транспортом общего пользования на территории города Кирова по городским автобусным маршрутам по лотам №№ 1-6 (л.д.8-21).

В соответствии с подпунктом 8 пункта 2 конкурсной документации объем оказываемых услуг (ежедневный выпуск на городские маршруты в соответствии с утвержденным администрацией города графиком движения) сформирован по лотам: лот № 1 - городские автобусные маршруты №№ 1, 3, 10, 12, 15, 20, 21, 23, 37, 38, 39, 40, 52 (ежедневный план выпуска в соответствии с Реестром городских маршрутов - 125 автобусов); лот № 2 - городские автобусные маршруты №№ 2, 5, 9, 13, 16, 19, 26, 46, 68, 74, 86 (ежедневный план выпуска в соответствии с Реестром городских маршрутов - 115 автобусов); лот № 3 - городские автобусные маршруты №№ 44, 73, 87 (ежедневный план выпуска в соответствии с Реестром городских маршрутов - 56 автобусов); лот № 4 - городские автобусные маршруты №№ 17, 50, 54, 70, 84, 88, 90 (ежедневный план выпуска в соответствии с Реестром городских маршрутов - 60 автобусов); лот № 5 - городские автобусные маршруты №№ 51, 53, 60 (ежедневный план выпуска в соответствии с Реестром городских маршрутов - 28 автобусов); лот № 6 - городские автобусные маршруты №№ 14, 33, 67 (ежедневный план выпуска в соответствии с Реестром городских маршрутов - 32 автобуса).

В соответствии с подпунктом 14 пункта 2 конкурсной документации в качестве одного из требований к участникам конкурса установлено условие о наличии транспортных средств в количестве, необходимом для обслуживания маршрутов, в том числе наличие резерва подвижного состава при обслуживании маршрутов в размере не менее 5% от количества автобусов, предусмотренных расписанием (но не менее одного автобуса для каждого маршрута, входящего в лот).

28.10.2009 конкурсная документация опубликована в газете «Наш город»  №69; размещена на официальном портале муниципального образования «Город Киров». Срок подачи конкурсных заявок определен с 29.10.2009 до 30.11.2009.

Полагая, что подпункты 8, 14 пункта 2 конкурсной документации открытого конкурса №1/09 на право заключения договора на осуществление перевозки пассажиров транспортом общего пользования на территории города Кирова нарушают пункт 2 части 1 статьи 15 и пункт 2 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции, так как влекут за собой сокращение  числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц на товарном рынке, то есть ограничивают конкуренцию на рынке услуг пассажирского транспорта и создают преимущественные условия нескольким участникам торгов, антимонопольный орган обратился в Арбитражный суд Кировской области с уточненным заявлением о признании недействительными данных положений конкурсной документации.

Отказывая в удовлетворении требований УФАС по Кировской области, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемые пункты конкурсной документации не нарушают вышеназванные нормы законодательства о конкуренции. Суд также указал на ненадлежащий способ защиты, избранный заявителем, поскольку конкурсная документация открытого конкурса на право заключения договора не отвечает признакам ненормативного правового акта и не может быть оспорена в порядке рассмотрения дел, вытекающих из административных и иных публичных правоотношений.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

Согласно статье 6 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" от 10.12.1995 № 196-ФЗ органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.

В силу подпункта 7 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Таким образом, организационные и контролирующие функции в сфере транспортного обслуживания населения муниципального образования возложены на органы местного самоуправления. При этом формы, в которых органы местного самоуправления осуществляют создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организацию транспортного обслуживания населения, законодателем не определены.

Положением о конкурсе на обслуживание городских маршрутов пассажирского транспорта в городе Кирове, утвержденным решением Кировской городской Думы от 22.02.2006 № 50/1 (далее - Положение о конкурсе) установлен порядок организации и проведения конкурсов на обслуживание городских маршрутов пассажирского транспорта в городе Кирове среди владельцев транспортных средств, имеющих лицензию на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель заявителя пояснила, что решение Кировской городской Думы от 22.02.2006 №50/1, которым утверждено Положение о конкурсе, не оспорено, недействительным не признано, поскольку сам по себе данный нормативный акт не ограничивает конкуренцию.

В пункте 1.6 Положения о конкурсе указано, что участниками конкурса могут являться юридические лица и (или) индивидуальные предприниматели без образования юридического лица, претендующие на заключение договора с администрацией муниципального образования "Город Киров" на осуществление перевозки пассажиров транспортом общего пользования на территории города Кирова, соответствующие требованиям настоящего Положения и конкурсной документации.

По мнению заявителя апелляционной жалобы, положения подпунктов 8 и 14 пункта 2 конкурсной документации должны быть признаны недействительными как противоречащие  пункту 1.7 Положения о конкурсе. Данный довод заявителя отклоняется судом апелляционной инстанции по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 1.7 Положения о конкурсе на конкурс выставляются лоты - маршруты, утвержденные постановлением главы администрации города, включенные в реестр городских маршрутов, в случаях: окончания срока действия договора; досрочного прекращения действия договора на обслуживание маршрута по инициативе одной из сторон или по соглашению сторон; открытия нового городского маршрута. Лот может состоять из нескольких маршрутов.

Пунктом 5.5 Положения о конкурсе в качестве одного из требований к участникам конкурса установлено условие о наличии транспортных средств в количестве, необходимом для обслуживания маршрутов, в том числе наличие резерва подвижного состава при обслуживании маршрутов в размере не менее 5% от количества автобусов, предусмотренных расписанием (но не менее одного автобуса для каждого маршрута, входящего в лот).

Предметом открытого конкурса №1/09, проводимого в связи с истечением срока действия ранее заключенных договоров на осуществление перевозок пассажиров, является право заключения договора на осуществление перевозки пассажиров транспортом общего пользования на территории города Кирова по городским автобусным маршрутам по лотам №№1 - 6. Доводы ответчика относительно того, что с учетом количества автобусов, необходимых для обеспечения ежедневного плана выпуска в пределах каждого лота, лоты сформированы таким образом, что стимулируют участие в конкурсе крупных (лоты №№1 и 2), средних (лоты №№ 3 и 4) и мелких перевозчиков (лоты №№ 5 и 6), заявителем, в нарушение процессуальной обязанности доказывания, не опровергнуты.  

Перевозочный процесс, организация которого являлась целью проведения конкурса, требует для стабильной и своевременной перевозки граждан достаточное количество задействованных на маршруте транспортных средств. Ввиду этого, с учетом действующих нормативных правовых актов,  условиями  участия в конкурсе предусмотрено наличие у претендентов определенного количества транспортных средств.

Из позиции ответчика в суде первой и апелляционной инстанции следует, что количество перевозчиков оптимально для обеспечения эффективной управляемости отраслью, лоты сбалансированы по социальной значимости маршрутов с учетом отдаленности микрорайонов. Данные требования конкурсной документации нельзя считать необоснованным препятствием для осуществления предпринимательской деятельности, поскольку они объясняются необходимостью оказания гражданам-потребителям услуг по перевозке надлежащего качества.

При таких обстоятельствах довод апелляционной жалобы о том, что ответчик применил пункт 1.7 Положения о конкурсе, допускающий возможность включения в один лот нескольких маршрутов, таким образом, что это привело созданию преимущественных условий  для крупных транспортных организаций, то есть к ограничению конкуренции, не принимается апелляционным судом как необоснованный.

В силу пункта 2 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

В соответствии с частью 1 статьи 17 Закона № 135-ФЗ при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции. В частности запрещается создание участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом (пункт 2 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции).

Как