Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.03.2010 по делу n А54-4570/2007. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

и дорожного хозяйства Рязанской области (Управление) и истцом (перевозчик) заключены договоры о возмещении расходов, связанных с перевозкой граждан, в отношении которых  оказание мер социальной поддержки относится к ведению Российской Федерации №233 и №273 (т.2, л.д.12, 27). Предметом указанных договоров являлось возмещение перевозчику понесенных им расходов в связи с перевозкой граждан, в отношении которых оказание мер социальной поддержки относится к ведению Российской Федерации, по территории области на пригородных и городских маршрутах в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации №436-р от 31.03.2006, постановлением Правительства Рязанской области №151 от 15.06.2006 «Об утверждении Порядка предоставления проезда в транспорте общего пользования городского и пригородного сообщения гражданам, имеющим право на меры социальной поддержки в соответствии с законодательством РФ и Рязанской области».

В разделе 3 договоров определено, что возмещение расходов, связанных с перевозками граждан, имеющих право на меры социальной поддержки, производится заказчиком в пределах выделенных ассигнований путем перечисления денежных средств платежным поручением через банковские учреждения на расчетный счет перевозчика по мере их поступления из федерального бюджета в течение 5 рабочих дней. Расчет производится на основании предоставленного Управлением единого реестра расчета по возмещению затрат от перевозки льготной категории граждан и предоставленных перевозчиком отчетных и расчетных данных, заверенных Управлением, счета и счета-фактуры.

Ссылаясь на невыполнение ответчиками своих обязательств по полному возмещению расходов, связанных с предоставлением бесплатного проезда льготным категориям граждан на пригородных и городских маршрутах,                     МУП г.Рязани «Троллейбусно-трамвайное управление» обратилось в арбитражный суд с настоящим иском.

Удовлетворяя исковые требования, первая инстанция, руководствуясь статьями 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, пришла к выводу о необходимости взыскания образовавшихся у истца убытков за счет  казны Российской Федерации.

Проверив в порядке апелляционного производства оспариваемый судебный акт, судебная коллегия пришла к следующим выводам.

В соответствии со  статьей 53 Конституции Российской Федерации, каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.

Бездействие государства, выразившееся в неисполнении обязанностей по компенсации истцу расходов по реализации льгот, в силу статьи 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации дает ему право требовать от государства возмещения этих расходов как вреда, причиненного неправомерным бездействием государственных органов.

В силу статьи 16 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

Как разъяснил Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 16 постановления от 22.06.2006 N 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», организации, непосредственно предоставившие потребителям услуги бесплатно или по льготной цене, имеют право получить с надлежащего публично-правового образования компенсации в виде не полученной с потребителей платы.

Согласно пункту 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Нормами статьи 76 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Согласно Федеральным законам Российской Федерации «О социальной защите инвалидов в РФ», «О ветеранах», «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», «О социальных гарантиях граждан, подвергшихся  радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне», в редакциях, действовавших в спорный период времени,   гарантировалось предоставление льгот по проезду за счет средств федерального бюджета.

Однако Федеральным законом № 122-ФЗ от 22.08.2004 «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» льготы по проезду на общественном транспорте из предусмотренного вышеуказанными Федеральными законами перечня льгот были исключены.

В пункте 5 Федерального закона № 122-ФЗ от 22.08.2004 определен размер ежемесячных денежных выплат, установленных в соответствии с федеральными законами «О ветеранах» (в редакции Федерального закона от 2 января 2000 года №40-ФЗ) и от 24 ноября 1995 года №181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». При этом в установленные в указанной правовой норме суммы ежемесячной денежной выплаты не являются соразмерной компенсацией натуральных льгот по проезду в общественном транспорте. Следует отметить, что оплата проезда в общественном транспорте в установленный Правительством Российской Федерации набор социальных услуг не была включена.

Таким образом, исключив Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ из вышеуказанных законов положения о льготах по проезду отдельным категориям граждан, законодатель не предусмотрел соразмерной компенсации за утрату категориями граждан, льгота которым предоставляется за счет средств федерального бюджета.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в определении №502-О от 27.12.2005, Федеральный закон от 22.08.2004 №122-ФЗ принят, согласно его преамбуле, в целях защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, а также решения задач по обеспечению конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина, повышению материального благосостояния граждан, обеспечению экономической безопасности государства и приведению системы социальной защиты граждан, которые пользуются льготами и социальными гарантиями и которым предоставляются компенсации, в соответствие с принципом разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также принципами правового государства с социально ориентированной рыночной экономикой; при переходе к системе социальной защиты граждан, основанной на положениях данного Федерального закона, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования должны при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств, реализовывать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования, предоставлять гражданам возможность в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым в законодательство изменениям, в частности посредством установления временного регулирования общественных отношений, не допускать при осуществлении гражданами социальных прав и свобод нарушения прав и свобод других лиц; нормы данного Федерального закона должны реализовываться в соответствии с положениями, закрепленными в его преамбуле, и не могут использоваться для умаления прав и законных интересов человека и гражданина.

При этом в рамках длящихся правоотношений Федеральный закон от 22.08.2004 №122-ФЗ не может рассматриваться как не допускающий для лиц, у которых до 1 января 2005 года возникло право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых им нормах, реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных данным Федеральным законом; при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления - ухудшены (пункт 1 статьи 153).

Таким образом, - с учетом приведенной правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, а также в силу пункта 3 статьи 10 Федерального закона «О ветеранах» в редакции Федерального закона от 22.08.2004 №122-ФЗ, предусматривающего, что субъекты Российской Федерации могут устанавливать дополнительные меры социальной поддержки, являющиеся при этом их расходными обязательствами, - в условиях перехода к новой системе социальной защиты граждан предполагается возложение на субъекты Российской Федерации, которые, как следует из взаимосвязанных положений статей 1, 2, 7, 18 и 72 (пункт «ж» части 1) Конституции Российской Федерации, совместно с Российской Федерацией в меру своих конституционных полномочий участвуют в реализации функций социального государства и несут ответственность в сфере социальной защиты, обязанностей по гарантированию ветеранам боевых действий, ранее имевшим право на бесплатный проезд на внутригородском транспорте общего пользования, в рамках новой системы социальной защиты возможности беспрепятственного пользования услугами городского транспорта. В случае недостаточности собственных средств для покрытия соответствующих расходов субъекты Российской Федерации вправе рассчитывать на оказание им Российской Федерацией финансовой помощи целевого характера.

По своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования положение пункта 11 статьи 44 Федерального закона от 22.08.2004 №122-ФЗ, признающее утратившим силу подпункт 13 пункта 1 статьи 16 Федерального закона «О ветеранах», не может рассматриваться как исключающее обязанность государства посредством совместного участия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации обеспечить ветеранам боевых действий, как лицам с особым правовым статусом, вытекающим из признания их заслуг перед Отечеством, поддержку, с тем чтобы они имели возможность беспрепятственного пользования услугами городского транспорта общего пользования; при этом порядок реализации данной обязанности подлежит установлению с учетом совокупного объема предоставленных указанной категории граждан в натуральной и денежной формах мер социальной поддержки на уровне Российской Федерации и на уровне конкретного субъекта Российской Федерации.

Федеральным законом от 22.08.2004 №122-ФЗ на субъект Российской Федерации возложена обязанность по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта льготным категориям граждан, а не по финансированию названных услуг, поэтому недостаточное выделение на эти цели денежных средств субъекту Российской Федерации в виде субвенций не исключает доплаты разницы за счет средств Российской Федерации.

Необходимо отметить и правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в определении №353-О от 11.07.2006, согласно которой положения преамбулы и части 2 статьи 153  Федерального закона от 22.08.2004 №122-ФЗ не могут рассматриваться как противоречащие предписаниям Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу предполагают обязанность Российской Федерации участвовать в финансовом обеспечении реализации полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по определению мер социальной поддержки на уровне не ниже сложившегося в соответствии с федеральным законодательством, действовавшим до 1 января 2005 года.

В пункте 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 №23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации»  разъяснено,  что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 БК РФ (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий.

Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Статьей 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации принятие расходных обязательств обусловлено разграничением полномочий Федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

При этом положения Бюджетного кодекса Российской Федерации о совместном финансировании расходов на указанные цели также не могут рассматриваться как допускающие установление Российской Федерацией льгот с возложением обязанности по их финансированию на субъект Российской Федерации за счет собственных доходов последнего.

Во исполнение статьи 44 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2006 год» постановлением Правительства Российской Федерации №827 от 29.12.2005 утверждено распределение субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации, на I квартал 2006 года. Так, согласно указанному документу Рязанской области было предусмотрено