Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.11.2009 по делу n А68-4064/09. Отменить решение полностью и принять новый с/а

   ДВАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

 300041,  г. Тула,  ул. Староникитская,  д.1

     E-mail:20aas.arbitr.ru

     ПОСТАНОВЛЕНИЕ

город Тула                                                                                            Дело №А68-4064/09

26 ноября 2009 года

Резолютивная часть постановления объявлена 19 ноября 2009 года.

Постановление в полном объеме изготовлено   26 ноября 2009 года.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего     Стахановой В.Н.,

судей                                     Полынкиной Н.А., Игнашиной Г.Д.,

при ведении протокола  судебного заседания секретарем Солдатовой Т.Ю.,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 20АП-4505/09) Управления Федеральной антимонопольной службы по Тульской области

на решение Арбитражного суда Тульской области

от 04.09.2009  по делу № А68-4064/09 (судья Андреева Е.В.), принятое

по заявлению администрации муниципального образования город Тула

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Тульской области

третьи лица: общество с ограниченной ответственностью «Дорожные знаки города Тулы»,

общество с ограниченной ответственностью «Рекламное агентство «Медиа», Управление Государственной инспекции безопасности дорожного движения УВД по Тульской области

о признании незаконным решения от 27.03.2009 №3/1023, о признании недействительным предписания от 10.04.2009 №3/1023, 

при участии в судебном заседании представителей:

от заявителя: администрации муниципального образования города Тулы - не явились, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом;                                                                                                                   

от ответчика: Управления Федеральной антимонопольной службы по Тульской области  - Коновалова О.С., ведущий специалист-эксперт, доверенность от 09.11.2009 №121,

Гурджибэк Б.Г., ведущий специалист-эксперт, доверенность от 10.11.2009 №128;

от третьих лиц:   ООО «Дорожные знаки города Тулы» - Александров В.А., доверенность от 01.06.2009 №15Д;

ООО «Рекламное агентство «Медиа» - Антончев Д.Г., доверенность от 11.10.2009 б/н;

Управления Государственной инспекции безопасности дорожного движения УВД по Тульской области  – не явились, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом,                                                                                                                  

УСТАНОВИЛ:

в порядке ст. 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) в судебного заседании 12.11.2009 объявлен перерыв до 19.11.2009.

Администрация муниципального образования город Тула (далее – администрация, заявитель) обратилась  в Арбитражный суд Тульской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Тульской области (далее – Управление, УФАС по Тульской области) о признании незаконными решения от 27.03.2009 №3/1023 и предписания от 10.04.2009 №3/1023.

Решением Арбитражного суда Тульской области от 04.09.2009 заявленные требования администрации удовлетворены.

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить, ссылаясь на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права, несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела.

Представители администрации, Управления Государственной инспекции безопасности дорожного движения УВД по Тульской области (далее – УГИБДД УВД по Тульской области) в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, что подтверждается уведомлениями, имеющимися в деле.

Руководствуясь ст. 156 АПК РФ, суд апелляционной инстанции  пришел к выводу, что неявка представителей администрации, УГИБДД УВД по Тульской области  не препятствует рассмотрению апелляционной жалобы по имеющимся в деле доказательствам, в связи с чем дело рассмотрено в их отсутствие.

Суд апелляционной инстанции, выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, изучив доводы, изложенные в апелляционной жалобе и отзыве на нее, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, полагает, что обжалуемое решение подлежит отмене по следующим основаниям.

Как видно  из материалов дела, 06.10.2006 между администрацией, УГИБДД УВД по Тульской области и обществом с ограниченной ответственностью «Дорожные знаки города Тулы» (далее – ООО «Дорожные знаки города Тулы») заключен договор о совместной реализации Программы финансирования безопасности дорожного движения и развития маршрутного ориентирования на территории города Тулы. 

Постановлением главы администрации города Тулы от 18 октября 2006 года № 2560 «О внесении изменений в постановление главы администрации г. Тулы от 13.06.2006  №911»  утверждена  Программа финансирования безопасности дорожного движения и развития маршрутного ориентирования на территории города Тулы (далее – программа).

28.07.2008 ООО  «Рекламное агентство «Медиа»  обратилось в Управление с заявлением о продолжающихся со стороны  администрации города Тулы и ООО «Дорожные знаки города Тулы» нарушениях  Федеральных  законов  «О защите конкуренции» и  «О рекламе», выразившихся в предоставлении   отдельному хозяйствующему субъекту - ООО «Дорожные знаки города Тулы»  льгот, ставящих его в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим  на рынке того же товара, услуг (т.1,л.89-92).

27.11.2008 приказом №152 Управление возбудило дело №24/42-2008 по признакам нарушения администрацией ч. 1 ст. 15  Закон №135-ФЗ (т.1,л. 46).

По результатам рассмотрения данного заявления Управлением принято решение от 27.03.2009 № 3/1023, согласно которому администрация города Тулы  признана нарушившей положения ст. 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 №948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», а также положения ч. 1 ст. 15 Закона №135-ФЗ, поскольку  последней  приняты  нормативные правовые акты, которые привели к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а именно  в предоставлении органом местного самоуправления необоснованного преимущества  ООО «Дорожные знаки города Тулы»  при осуществлении им предпринимательской деятельности, необоснованном предоставлении хозяйствующему субъекту возможности использования муниципального имущества в приоритетном порядке, а также нарушения действующего законодательства в части отбора исполнителей размещения городских указателей с дополнительным полем (знаков маршрутного ориентирования с элементами рекламной информации) на территории города Тулы без проведения торгов (т.1,л.15-19).

На основании   указанного   решения администрации выдано предписание  от 10.04.2009 № 3/1023 о прекращении  нарушения ч.1 ст.15 Закона №135-ФЗ (т.1,л. 20-22).

Посчитав  названные решение  и предписание УФАС по Тульской области незаконными, администрация  оспорила их  в суде.

Рассматривая дело по существу  и удовлетворяя  заявленные требования администрации, суд первой инстанции исходил из того, что  постановление  главы  администрации  города Тулы  от 13.06.2006 № 911, которым утверждена   специализированная программа  финансирования безопасности дорожного движения и развития маршрутного  ориентирования на территории города Тулы не является нормативным  правовым  актом, поскольку принято  в отношении  конкретных  юридических лиц,  в  связи  с чем только у этих лиц  возникли взаимные права и обязанности. 

Кроме того,    на момент   принятия  постановления от 18.10.2006 № 256 «О внесении изменений в постановление главы администрации города Тулы от 13.06.2006 №911» действующим законодательством не была предусмотрена процедура  проведения торгов на заключение  договора  на установку и эксплуатацию рекламной конструкции  на недвижимом имуществе, находящимся  в муниципальной собственности.

При этом   суд   также исходил из того,  что  УФАС по Тульской области   повторно рассмотрело  вопрос  об утверждении администрацией города Тулы  постановлением  от 13.06.2006 № 911 специализированной  программы  финансирования безопасности дорожного движения и развития маршрутного  ориентирования на территории города Тулы и заключенного между администрацией, УГИБДД УВД по Тульской области и ООО «Дорожные знаки города Тулы» договора о совместной реализации Программы финансирования  безопасности дорожного движения и развития маршрутного ориентирования на территории города Тулы.

В этой  связи  суд пришел  к выводу о том, что   при новом рассмотрении данного  вопроса  Управление  не   представило  доказательств  недопущения, ограничения, устранения конкуренции и ущемления интересов  иных хозяйствующих субъектов  принятием вышеназванного  постановления, утвердившего программу.

Апелляционная коллегия не может согласиться  с данным  выводом суда по следующим основаниям.

Статья 8 Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя называет гарантируемые в Российской Федерации единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности. При этом каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ст. 34 Конституции Российской Федерации).

Согласно действовавшей на момент принятия постановления от 18.10.2006 № 256  статье 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 № 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" органам местного самоуправления устанавливался запрет принимать акты, которые создают дискриминирующие или, напротив, благоприятствующие условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты имеют либо могут иметь своим результатом ограничение конкуренции или ущемление интересов хозяйствующих субъектов.

В силу п. 2 ст. 1 Закона N 135-ФЗ,  действующего в настоящее время,   целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Данный  закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации,    физические лица,  в том числе индивидуальные предприниматели (ч. 1 ст. 3 Закона № 135-ФЗ).

В силу положений статьи 4 данного закона (пункты 1, 4, 7, 9) товар - объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот; товарный рынок - сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами;  конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке; недобросовестная  конкуренция - любые действия хозяйствующих субъектов (группы лиц), которые направлены на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, противоречат законодательству Российской Федерации, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и причинили или могут причинить убытки другим хозяйствующим субъектам - конкурентам либо нанесли или могут нанести вред их деловой репутации.

Статьей 14 Закона №135-ФЗ установлен запрет на недобросовестную конкуренцию.

Согласно части 1 статьи 15 Закона № 135-З федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Таким образом, для    квалификации      действий    субъекта права по части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ  необходимо установить запрещенные законом и совершенные им действия, которые приводят либо могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции как категории, значимой для определенного товарного рынка (сферы обращения определенного товара либо взаимозаменяемых товаров).

По смыслу статьи 15 названного  закона нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 8 постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" разъяснил, что  если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Как установлено судом апелляционной