Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.01.2015 по делу n А68-8081/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

публичного договора перевозки пассажиров по маршруту регулярных перевозок.

Согласно пункту 1 статьи 3-1 Закона № 728-ЗТО основанием для осуществления регулярных перевозок пассажиров и багажа на пригородных и межмуниципальных маршрутах является договор об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа на пригородных и межмуниципальных маршрутах, который заключается перевозчиком с уполномоченным органом по результатам конкурсов на право заключения договора об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа на пригородных и межмуниципальных маршрутах, за исключением случаев, установленных настоящей статьей.

В силу статьи 5 Закона № 728-ЗТО организация транспортного обслуживания населения на пригородных и межмуниципальных маршрутах включает: обеспечение в полном объеме потребностей населения области в регулярных перевозках; обеспечение доступности услуг автомобильного транспорта для населения; систематическое изучение пассажиропотоков; разработку оптимальных маршрутов регулярных перевозок и расписания движения транспортных средств на данных маршрутах; организацию регулярных перевозок; организацию обеспечения маршрутов регулярных перевозок объектами транспортной инфраструктуры; отбор перевозчиков для работы на маршрутах регулярных перевозок в соответствии с законодательством Российской Федерации, настоящим Законом и нормативными правовыми актами правительства Тульской области; осуществление контроля за работой перевозчиков по соблюдению ими установленных норм и правил (п. 1); управление организацией транспортного обслуживания населения на пригородных и межмуниципальных маршрутах осуществляется уполномоченным органом. Уполномоченный орган разрабатывает правила организации транспортного обслуживания населения на территории Тульской области (далее – правила организации транспортного обслуживания), которые утверждаются правительством Тульской области (п.2); перевозчики допускаются к выполнению регулярных перевозок после заключения договоров с уполномоченным органом (п. 4); объекты транспортной инфраструктуры на пригородных и межмуниципальных маршрутах предоставляются перевозчикам владельцами данных объектов на основании договора, заключаемого перевозчиками с владельцами объектов транспортной инфраструктуры (п. 5).

В соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 398 (далее – Положение), Федеральная служба по надзору в сфере транспорта является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору, в том числе в сфере автомобильного транспорта (кроме вопросов безопасности дорожного движения), промышленного транспорта и дорожного хозяйства.

Федеральная служба по надзору в сфере транспорта руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, актами Министерства транспорта Российской Федерации, а также настоящим Положением (пункт 3 Положения).

По пункту 5 Положения Федеральная служба по надзору в сфере транспорта осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности: контроль и надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации, в том числе международных договоров Российской Федерации; иные полномочия в установленной сфере деятельности, если такие полномочия предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

В силу пунктов 6.1 и 6.7 Положения Федеральная служба по надзору в сфере транспорта с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право: проверять в установленном порядке деятельность юридических и физических лиц, осуществляющих перевозочную и иную связанную с транспортным процессом деятельность; применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений.

В пункте 9 Положения закреплено, что руководитель Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Министерства транспорта Российской Федерации издает приказы по вопросам, отнесенным к компетенции Службы.

Финансирование расходов на содержание центрального аппарата Федеральной службы по надзору в сфере транспорта и ее территориальных органов осуществляется за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете (пункт 10 Положения).

Согласно пункту 4 Положения Федеральная служба по надзору в сфере транспорта осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

В соответствии с пунктами 9.5, 9.8 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 398, приказом Ространснадзора от 01.02.2013 № АК-116фс утверждено Положение об Управлении государственного автодорожного надзора по Тульской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее – Положение об Управлении).

Управление образовано в соответствии с указами Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», от 20.05.2004 № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти», постановлениями Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 398 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта», от 07.04.2004 № 184 «Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере транспорта», приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 27.03.2012              № 83 «Об утверждении схем размещения территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, Федерального агентства воздушного сообщения, Федерального агентства железнодорожного транспорта».

Управление руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Министерства транспорта Российской Федерации, актами Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, а также Положением об Управлении.

Согласно пункту 5 названного Положения управление осуществляет контрольные (надзорные) функции в сфере автомобильного транспорта, городского наземного электрического транспорта, дорожного хозяйства за соблюдением законодательства Российской Федерации, в том числе международных договоров Российской Федерации, а также иные функции, возложенные на него законодательством Российской Федерации.

По пункту 6 Положения управление осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности: в случае и в порядке, установленных законодательством и иными нормативными актами Российской Федерации, государственный контроль и надзор за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, их должностными лицами, а также юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами, организующими и осуществляющими деятельность по обеспечению процесса перевозки пассажиров и грузов на автомобильном транспорте и иную связанную с транспортным процессом деятельность, установленных федеральными законами и другими нормативными актами Российской Федерации требований, в том числе международных договоров; контроль за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности лицензионных требований и условий, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации; контроль за соблюдением требований к сохранности автомобильных дорог федерального значения; полномочия администратора доходов бюджетной системы Российской Федерации по главе 106 «Федеральная служба по надзору в сфере транспорта»; иные полномочия в установленной сфере деятельности, если такие полномочия предусмотрены федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, Постановлением Правительства Российской Федерации от 09.06.2010 № 409 «Об осуществлении должностными лицами Федеральной службы по надзору в сфере транспорта контрольных (надзорных) функций», иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и локальными актами Ространснадзора.

Управление с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право, в том числе, проверять в установленном порядке юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих в сфере автомобильного транспорта и дорожного хозяйства дорожную, перевозочную и иную связанную с транспортным процессом деятельность; выдавать юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим дорожную, перевозочную и иную деятельность, связанную с осуществлением транспортного процесса, предписания об устранении выявленных нарушений (пункт 27 Положения об Управлении).

Финансирование расходов на содержание аппарата управления осуществляется за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете (пункт 38 Положения об Управлении).

В статье 3.1 Устава автомобильного транспорта, утвержденного Федеральным законом от 08.11.2007 № 259-ФЗ, установлено, что государственный надзор в области автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти при осуществлении им федерального государственного транспортного надзора.

Предметом проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем при осуществлении своей деятельности требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта.

Таким образом, из вышеперечисленных правовых актов следует, что управление является федеральным органом государственного надзора, призванным осуществлять контроль за соблюдением федерального законодательства на территории Российской Федерации. Иное понимание привело бы к дублированию функций контролирующими органами и неясности в обязательности и порядке исполнения принимаемых ими документов.

Данная позиция изложена в решении Арбитражного суда Тульской области по делу А68-11423/2013 и подтверждена постановлением Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.07.2014 по указанному делу.

Исходя из вышеизложенного, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что протокол об административном правонарушении от 11.08.2014 № 001582 составлен сотрудниками УГАДН по Тульской области с превышением должностных полномочий, в связи с чем обосновано отказал в удовлетворении заявления управления о привлечении ИП Лошкарева К.А. к административной ответственности, предусмотренной частью 3 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Доводы апелляционной жалобы о наличия возможности проверки УГАДН по Тульской области регионального законодательства в рамках лицензионного контроля отклоняется судом апелляционной инстанции в силу следующего.

Лицензионные требования – совокупность требований, которые установлены положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, основаны на соответствующих требованиях законодательства Российской Федерации и направлены на обеспечение достижения целей лицензирования (часть 7 статьи 3 Закона № 99-ФЗ).

Статьей 4 этого закона к основным принципам осуществления лицензирования отнесены, в частности,  установление федеральными законами единого порядка лицензирования отдельных видов деятельности на территории Российской Федерации; установление исчерпывающих перечней лицензионных требований в отношении лицензируемых видов деятельности положениями о лицензировании конкретных видов деятельности.

Перечень лицензионных требований по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) установлен пунктом 4 Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утвержденным постановлением  Правительства Российской Федерации от 02.04.2012 №  280

Согласно пунктам 5 и 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003            №  131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относятся дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Решение данных вопросов органами местного самоуправления взаимосвязано с полномочиями по обеспечению безопасности дорожного движения, возложенными на них в соответствии с пунктом 4 статьи 6 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения».

Таким образом, на органы местного самоуправления возложены организационные и контролирующие функции в сфере транспортного обслуживания населения.

Федеральное законодательство не содержит в качестве  обязательного  лицензионного требования  наличие у перевозчика  действующего договора об   организации регулярных перевозок пассажиров и багажа на пригородных и межмуниципальных маршрутах, заключенного с  уполномоченным   органом  государственной власти  субъекта Российской Федерации, а также маршрутной карты.

Условие о наличии у перевозчика договора об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа на пригородных и межмуниципальных маршрутах  с уполномоченным органом по результатам