Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.04.2014 по делу n А23-2716/2013. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

земельных участков с установлением правильных характеристик объектов: категория земель - «земли сельскохозяйственного назначения», вид разрешенного использования - «для сельскохозяйственного производства».

Кроме того, решением Районного Собрания муниципального района «Перемышльский район» № 372  от 02.03.2010 отменено  решение районного собрания муниципального района «Перемышльский район» № 305 от 02.04.2009 «Об утверждении проекта генерального плана сельского поселения «Село Ахлебинино» в части установления границы населенного пункта деревня Средняя Фабрика Перемышльского района».

Считая, что ответчиком неправомерно внесены изменения вида разрешенного использования земельных участков, общество обратилось в арбитражный суд.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, основанием для принятия решения суда о признании ненормативного правового акта недействительным, а решения или действия государственного органа незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение ими гражданских прав и охраняемых законом интересов заинтересованного лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием (п.6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и ПленумаВысшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01 июля 1996 года № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»). При отсутствии хотя бы одного из названных оснований, в судебной защите заявителю отказывается.

При этом по общему правилу, правом на обращение в арбитражный суд в силу ч.1 ст.4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обладают лица, заинтересованные в защите своих прав и законных интересов. Именно по этой причине, принцип судебной защиты нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов, закрепленный в статье 11 Гражданского кодекса Российской Федерации, предполагает, что суд, удовлетворяя требования заявителя, обеспечивает реальную защиту либо восстановление нарушенного (оспоренного) права. Применительно к делам, подлежащим рассмотрению в порядке гл.24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, упомянутый принцип выражается в том, что арбитражный суд, признавая незаконным решение, действия (бездействие) государственного органа, указывает в итоговом судебном акте на обязанность соответствующего органа, его должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок (п.3 ч.5 ст.201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Принцип судебной защиты  предполагает  восстановление  действительного права или законного интереса заявителя. Несуществующее право либо противоправный (неправовой) интерес заявителя судебной защите не подлежит.

В этом случае, суд отказывает заявителю в удовлетворении заявленных требований  по причине отсутствия такого основания судебной защиты  как нарушение действительного права  и (или) законного интереса.

В соответствии с частью 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации перевод земель из одной категории в другую в отношении земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в частной собственности, осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В случае необходимости установления или изменения видов разрешенного использования земельных участков решение о включении земельных участков в границы населенных пунктов в силу части 2 статьи 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" принимается одновременно с решением об установлении или об изменении видов разрешенного использования включаемых в границы населенных пунктов земельных участков.

Исходя из приведенных правовых положений федерального законодательства следует, что правительство Калужской области вправе своим постановлением перевести земельные участки, собственниками которых являются общество, из категории земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов.

 В соответствии с частями 1 и 3 статьи 4.1 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" до утверждения генеральных планов городских округов, генеральных планов поселений, схем территориального планирования муниципальных районов, но не позднее 31 декабря 2012 года включение земельных участков в границы населенных пунктов или исключение земельных участков из границ населенных пунктов осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном данной статьей, за исключением случаев включения земельных участков в границы городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Законами субъектов Российской Федерации может быть установлен порядок подготовки и принятия решений о включении земельных участков в границы населенных пунктов либо об исключении земельных участков из границ населенных пунктов и об установлении или об изменении видов разрешенного использования земельных участков с учетом требований настоящего Федерального закона.

Таким законом в Калужской области является Закон от 2 июля 2007 года N 337-ОЗ "О реализации статьи 4.1 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" (далее – закон № 337-ОЗ).

Статьей 2 указанного закона № 337-ОЗ предусмотрено, что органы местного самоуправления с учетом требования частей 4-12 статьи 4.1 Федерального закона направляют документы, указанные в части 13 статьи 4.1 Федерального закона, в уполномоченный орган исполнительной власти Калужской области в сфере архитектуры и градостроительства (далее - уполномоченный орган).

Уполномоченный орган проверяет соответствие представленных документов законодательству, готовит письменное заключение по ним и вносит их для принятия соответствующего решения в Правительство Калужской области в течение десяти дней с момента получения указанных документов.

В случаях, установленных частью 14 статьи 4.1 Федерального закона, уполномоченный орган в течение пяти рабочих дней с даты поступления указанных в части 13 статьи 4.1 Федерального закона документов направляет такие документы для согласования в органы, предусмотренные частью 14 статьи 4.1 Федерального закона, с указанием сроков предоставления необходимой информации с учетом требования части 16 статьи 4.1 Федерального закона.

После согласования в установленном порядке заявления уполномоченный орган в течение десяти дней со дня такого согласования вносит документы, указанные в настоящей статье, в Правительство Калужской области для принятия решения.

В соответствии с постановлением Правительства Калужской области от 25 мая 2004 г. №  157 Министерство экономического развития Калужской области осуществляет,  в том числе  функции по переводу  земель или земельных участков из одной категории в другую, в том числе рассматривает ходатайства о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую, принимает акты о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую и акты об отказе в переводе земель или земельных участков из одной категории в другую (п. 1.23).

Статьей 3 закона № 337-ОЗ  предусмотрено, что Правительство Калужской области в порядке, определенном частями 18-20 статьи 4.1 Федерального закона, принимает решение о включении земельного участка в границу населенного пункта либо об исключении земельного участка из границы населенного пункта и об установлении или об изменении вида разрешенного использования земельного участка или отказывает в принятии решения.

В случае принятия Правительством Калужской области решения об отказе в принятии решения о включении земельного участка в границу населенного пункта либо об исключении земельного участка из границы населенного пункта в соответствии с частью 21 статьи 4.1 Федерального закона в качестве причины отказа может быть то, что расположение такого земельного участка не позволяет обеспечить его предполагаемое целевое использование.

Помимо указанного, судом учтено, что отношения по территориальному планированию регулируются градостроительным законодательством - часть 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ).

Территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий (пункт 2 статьи 1 ГрК РФ).

Под функциональными зонами понимаются зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункт 5 статьи 1 ГрК РФ).

Документами территориального планирования муниципальных образований являются схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов (часть 1 статьи 18 ГрК РФ).

В силу пункта 4 части 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план городского округа должен содержать карту функциональных зон поселения или городского округа.

В случаях с переводом земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов в результате установления границ населенного пункта данное правило реализовано в пункте 2 части 2 статьи 25 ГрК РФ. Согласно указанной норме проект генерального плана подлежит согласованию с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого находится поселение или городской округ, если предусматривается в соответствии с указанным проектом включение в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, городского округа, земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения или исключение из границ этих населенных пунктов земельных участков, которые планируется отнести к категории земель сельскохозяйственного назначения.

Как видно из материалов дела, Администрация муниципального района «Перемышльский район» на  основании статьи 8 ГрК РФ  осуществляла полномочия в части  подготовки и утверждения  документов территориального планирования  поселений, в том числе генеральных планов поселений, в результате которого  принято решение № 305 от 02.04.2009 об установлении границ сельского поселения «Село Ахлебинино» в части установления границы населенного пункта Деревня Средняя Фабрика и включения в его состав спорных земельных участков. Данный проект направлен  в Правительство Калужской области.

Однако, документы  по утверждению генерального плана  населенного пункта были возвращены  как не соответствующие действующему законодательству, в связи с тем, что согласно     части 8 статьи 24 ГрК РФ  проект генерального плана  до его утверждения  подлежит в соответствии со статьей 25 ГрК РФ   обязательному согласованию высшим исполнительным  органом государственной власти субъекта РФ, так как предусматривалось включение в границы населенного пункта земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения. Указанные обстоятельства подтверждаются письмом от 07.05.2009 № 1150-09 Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Калужской области.

В последующем, в связи с отсутствием дальнейших действий со стороны ООО «Север Альянс» - инициатора процесса перевода спорных земельных участков в категорию земель поселений, и  отрицательного заключения  в части согласования проекта генерального плана об установлении границ сельского