Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 11.08.2015 по делу n А79-9730/2014. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

административных инструментов.

Как разъяснено в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Для соответствующей квалификации действий (бездействия) как нарушения антимонопольного законодательства (часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции) обязательно установление обстоятельств, подтверждающих реальные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и такими последствиями.

 Таким образом, действительные либо возможные негативные последствия для конкуренции (соперничества хозяйствующих субъектов на определенном товарном рынке) имеют квалифицирующее значение и подлежат доказыванию антимонопольным органом.

Статья 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относит создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организацию транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

В соответствии с пунктом 4 статьи 6 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.

С целью совершенствования системы управления пассажирскими перевозками в городе Чебоксары решением Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 03.06.2005 № 1644 утверждено Положение об организации пассажирских перевозок автомобильным и наземным электрическим транспортом в г. Чебоксары (далее - Положение об организации пассажирских перевозок).

Данное Положение действует на всей территории города Чебоксары, регламентирует взаимоотношения органа местного самоуправления с органами исполнительной власти Российской Федерации, Чувашской Республики, юридическими и физическими лицами, осуществляющими в установленном порядке пассажирские перевозки автомобильным и наземным электрическим транспортом в городе и является обязательным для всех юридических и физических лиц, независимо от формы собственности, осуществляющих перевозки пассажиров автобусами, троллейбусами, маршрутными такси по маршрутам городского пассажирского транспорта.

В пункте 3.1 Положения об организации пассажирских перевозок предусмотрено, что организатором (заказчиком) пассажирских перевозок по городским маршрутам, выполняемых автомобильным и наземным электрическим транспортом в г. Чебоксары, выступает администрация.

Городские маршруты разрабатываются и вводятся в маршрутную сеть города Чебоксары на основании обследования пассажиропотока, дорожных условий с указанием опасных участков маршрута (пункт 3.3 Положения об организации пассажирских перевозок).

Согласно пункту 5.4 Положения об организации пассажирских перевозок открытие маршрутов регулярных перевозок пассажиров и допуск перевозчиков к выполнению пассажирских перевозок автомобильным транспортом на данных маршрутах производятся в порядке, определенном пунктом 3.7 настоящего Положения, на основе конкурса.

В пункте 6.2 Положения об организации пассажирских перевозок установлено, что маршруты пассажирского транспорта утверждаются распоряжением администрации города. Принятие решений об открытии новых маршрутов, изучение потребностей населения в перевозках относятся к полномочиям администрации.

В силу пункта 6.3 Положения об организации пассажирских перевозок вопрос открытия новых, изменения или закрытия существующих маршрутов регулярных перевозок пассажиров рассматривается комиссией по развитию транспортной сети и безопасности дорожного движения. При рассмотрении вопроса об открытии нового городского маршрута должны учитываться наличие устойчивого пассажиропотока и (или) социальной потребности в пассажирских перевозках, условия, обеспечивающие безопасность движения, а также отсутствие дублирования (не более 50 %). При рассмотрении вопроса об изменении существующего маршрута, должно учитываться увеличение или уменьшение протяженности не более чем на 50 % от общей протяженности данного маршрута. Изменения, превышающие более чем на 50 % от общей протяженности маршрута регулярных перевозок, осуществляются в том же порядке, что и их открытие.

Инициаторами открытия (изменения) маршрутов регулярных перевозок могут выступать как жители города (администрацией проводится мониторинг предложений), так и перевозчики (их объединения), последними из которых предоставляется определение потребности в перевозках пассажиров по предлагаемому маршруту, схема движения с указанием опасных участков, технико-экономические обоснования целесообразности открытия маршрута.

Согласно пункту 7.4 Положения об организации пассажирских перевозок администрация определяет и назначает перевозчика на городской маршрут без проведения конкурса на период до проведения очередного или повторного конкурса, но не более чем на 6 месяцев, путем публикации в течение 30 дней на официальном сайте города Чебоксары в сети Интернет объявления о предложении заключить договор на период до проведения очередного или повторного конкурса, но не более чем на 6 месяцев, в случаях возникновения потребности в открытии нового, изменении действующего городского маршрута в связи с вводом в эксплуатацию автомобильной дороги или строительством новых объектов общественной инфраструктуры.

Судом первой инстанции установлено, что инициатором открытия маршрута № 27 явилось ООО «Автолайн» по следующей схеме: (в прямом и обратном направлениях движения): ул. Хузангая, проспект 9-ой Пятилетки, Эгерский бульвар, проспект Мира, ул. 50-лет Октября, ул. Гагарина, ул. Фучика, ул. Зои Космодемьянской, проспект Н. Никольского, ул. Гузовского, ул. Мичмана Павлова, ул. Эльгера, проспект Максима Горького, ул. 500-летия Чебоксар, Московский поспект, проспект Н. Никольского, ул. Зои Космодемьянской, ул. Фучика, ул. Гагарина, ул. 50-лет Октября, проспект Мира, Эгерский бульвар, ул. Кукшумская, ул. Хузангая.

При этом вопреки требованиям пункта 6.3 Положения об организации пассажирских перевозок ООО «Автолайн» не приложило к заявлению об открытии маршрута обоснование потребности в перевозках пассажиров по предполагаемому маршруту и технико-экономические обоснования целесообразности открытия маршрута.

В свою очередь в ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства № 28/05-АМЗ-2014 администрация с письмом от 08.10.2014 № 13135 представила перечень действующих маршрутов по испрашиваемому направлению («универсам «Звезда» - ТК «Московский»), указав, что основанием для отклонения заявления ООО «Автолайн» в предоставлении согласия на мониторинг и последующее открытие социального автобусного маршрута регулярных пассажирских перевозок № 27 «универсам «Звезда» - ТК «Московский» и внесение этого маршрута в Перечень маршрутов, по которым осуществляется перевозка льготных категорий граждан, явились, во - первых, обеспеченность пассажиров в транспортном обслуживании по действующим маршрутам в испрашиваемом направлении; во - вторых, дублирование схемы маршрута № 45 более 50 %.

В данном письме администрация указала на дублирование действующих маршрутов: от ул. Хузангая до ул. Ю.Фучика (ООО «Первая Транспортная Медиакомпания» - маршрут № 45, ИП Салмин А.П. - маршруты №№ 52, 63, ООО «КрокусАвто» - маршрут № 54, ИП                     Орлов В.П. - маршрут № 51, ИП Иванов И.А. - маршрут № 50, ИП  Васильев В.Г. - маршрут № 42); от ул. Ю.Фучика до ул. Гузовского (ПК «ЧПАП № 2 - маршрут № 32); от ул. Гузовского до пр. М. Горького, через ул. Мичмана Павлова, ул. Эльгера – (ИП Иванов И.А. - маршрут № 50); от пр. М. Горького до Московского проспекта, через ул. 500-летия Чебоксар (ЗАО «Городской таксомоторный парк» - маршрут № 35, ИП                           Васильев В.Г. - маршрут № 42, ИП Салмин А.П. - маршрут № 52).

Свою позицию администрация также обосновывала тем, что в 2013 году по ее заказу ООО «Новита» проведено обследование интенсивности движения общественного пассажирского транспорта на центральных улицах города Чебоксары, обследования пассажиропотоков на существующей маршрутной сети общественного пассажирского транспорта в черте города Чебоксары, а также оценка дублирования схем маршрутов общественного пассажирского транспорта и уровня насыщенности маршрутной сети подвижным составом.

В результате обследования ООО «Новита» проведен анализ всей маршрутной сети города Чебоксары и даны предложения по сокращению маршрутов регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом на 47 единиц, о чем составлен научно-технический отчет.

Согласно данному отчету пассажиропоток по вышеуказанным маршрутам следующий: № 45 - 6083 пассажира в сутки; № 63 - 3501 пассажир в сутки; № 54 - 6352 пассажира в сутки; № 52 - 8115 пассажиров в сутки; № 51 - 4324 пассажира в сутки; № 50 - 5154 пассажира в сутки;                       № 42 - 3177 пассажиров в сутки; № 32 - 5122 пассажира в сутки; № 35 -7128 пассажиров в сутки.

В материалы антимонопольного дела также была приложена картограмма пассажиропотока на перегонах сети.

Следовательно, ООО «Новита» сделан вывод об отсутствии оснований для открытия новых маршрутов для транспортного обслуживания города Чебоксары, поскольку увеличение транспортной сети снизит интенсивность движения, увеличит нагрузку улиц.

Предлагаемая схема движения маршрута № 27 (в прямом и обратном направлениях движения): ул. Хузангая, проспект 9-ой Пятилетки, Эгерский бульвар, проспект Мира, ул. 50-лет Октября, ул. Гагарина, ул. Фучика, ул. Зои Космодемьянской, проспект Н. Никольского, ул. Гузовского, ул. Мичмана Павлова, ул. Эльгера, проспект Максима Горького, ул. 500-летия Чебоксар, Московский проспект, проспект Н. Никольского, ул. Зои Космодемьянской, ул. Фучика, ул. Гагарина, ул. 50-лет Октября, проспект Мира, Эгерский бульвар, ул. Кукшумская, ул. Хузангая.

Общая протяженность маршрута составляет 29,3 км.

Действующая схема маршрута регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом № 45 (в прямом и обратном направлениях движения): ул. Хузангая, проспект 9-ой Пятилетки, Эгерский бульвар, проспект Мира, ул. Калинина, ул. Гагарина, ул. Фучика, ул. Зои Космодемьянской, ул. Энтузиастов, ул. Чернышевского, ул. Гражданская, ул. Социалистическая, ул. Коллективная, ул. Заводская, ул. Социалистическая, ул. Гражданская, ул. Чернышевского, ул. Энтузиастов, ул. Зои Космодемьянской, ул. Фучика, ул. Гагарина, ул. Калинина, проспект Мира, Эгерский бульвар, ул. Кукшумская, ул. Хузангая.

Общая протяженность маршрута составляет 34,1 км.

Таким образом, предлагаемая схема маршрута № 27 дублирует схему существующего маршрута регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом № 45 на следующих участках: в прямом направлении движения: от конечной остановки по ул. Хузангая до пересечения проспекта Мира и улицы 50-лет Октября (4,8 км), от пересечения улиц 50-лет Октября и Гагарина до пересечения улиц Зои Космодемьянской и Энтузиастов (4,4 км); в обратном направлении движения: от пересечения улиц Энтузиастов и Зои Космодемьянской до пересечения улиц Гагарина и 50-лет Октября (4,3 км), от пересечения улицы 50-лет Октября и проспекта Мира до конечной остановки по ул. Хузангая (5,5 км).

Общая протяженность дублирующих участков предлагаемого маршрута № 27 к существующему маршруту № 45 составляет 19,0 км или 55,7 % схемы движения существующего маршрута регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом № 45.

Указывая в оспариваемом решении на то, что ООО «Автолайн» обосновало необходимость и потребность в открытии маршрута, Управление тем не менее не представило соответствующие тому доказательства.

В оспариваемом решении Управление также указало, что предлагаемый маршрут № 27 со схемой движения «Универсам «Звезда» - ТК «Московский», открываемый с целью обслуживания льготной категории граждан, с использованием кассовых терминалов, с применением льготных тарифов и льготных проездных билетов, обеспечивает кратчайшее движение между Северо-западным и Новоюжным спальными районами города Чебоксары через Октябрьский, Сугутский и Гагаринский мосты с обслуживанием центра города по ул. 50 лет Октября. Обеспеченность действующими маршрутами, отсутствие целесообразности или потребности, дублирование маршрутов не является основанием для отказа в открытии маршрута.

Однако, как верно посчитал суд, данные выводы противоречат требованиям пунктов 3.3 и 6.3 Положения об организации пассажирских перевозок.

Кроме того, в 2014 году по заказу МБУ «Управление жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства» ООО «Дивизион-Проект» исследовало интенсивность движения транспортных средств по дорогам г.Чебоксары и выявило повышенную интенсивность движения по предложенным ООО «Автолайн» участкам движения маршрута № 27.

Учитывая установленные обстоятельства, суд первой инстанции правомерно посчитал, что Управление не доказало создания администрацией по отказу в открытии нового социального маршрута № 27 необоснованного препятствия осуществлению ООО «Автолайн» предпринимательской деятельности и дискриминационных условий доступа на рынок пассажирских перевозок г. Чебоксары.

Так, отказывая ООО «Автолайн» в открытии маршрута, администрация не ограничивает его в осуществлении предпринимательской деятельности, поскольку данное Общество принимало участие в конкурсе, проводимом в феврале 2014 года, в том числе по маршруту № 45.

В этой связи действия администрации необоснованно квалифицированы антимонопольным органом как нарушающие часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Исследуя выданное на основании решения комиссии Управления предписание, суд установил, что в нем антимонопольный орган предписывает администрации утвердить и выставить на конкурс социальный маршрут, который не определен в действующем законодательстве.

Суд верно указал, что, избирая конкретный