Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 28.10.2014 по делу n А43-29136/2013. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

транспорта и связи Нижегородской области и Министерство финансов Нижегородской области сводную информацию о результатах автоматизированной сверки расчетов реализации единых социальных проездных билетов на территории Нижегородской области в разрезе льготных категорий граждан.

Распределение средств, выделяемых из федерального бюджета на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории Нижегородской области для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации, осуществляется в соответствии с постановлением Правительства Нижегородской области от 24.09.2008 № 404 "Об утверждении Положения о порядке формирования, распределения и использования субсидий, предоставляемых государственным предприятиям, муниципальным предприятиям и транспортным предприятиям иной формы собственности Нижегородской области на возмещение выпадающих доходов, возникающих от перевозки пассажирским транспортом льготных категорий граждан, учащихся, студентов".

Во исполнение данного положения между истцом и Департаментом транспорта и связи Нижегородской области 19.02.2010 заключен договор № 401-04-05/23, предметом которого является взаимодействие сторон, направленное на обеспечение стабильного транспортного обслуживания населения и льготных категорий граждан пассажирским транспортом на территории Нижегородской области. Пунктами 2.1.1, 2.1.3 данного договора предусмотрено, что истец осуществляет перевозку пассажиров и ежемесячно предоставляет отчет о выпадающих доходах по согласованной в приложении № 2 форме, где указывает количество ЕСПБ отдельно по федеральным и региональным льготникам.

В свою очередь Департамент транспорта и связи Нижегородской области обязался ежемесячно производить перечисление средств равными долями истцу на компенсацию выпадающих доходов, возникших от перевозки пассажирским транспортом льготных категорий граждан, согласно представленным отчетам и в пределах средств, предусмотренных Законом Нижегородской области от 11.12.2009 № 245-З «Об областном бюджете на 2010 год». До 25.01.2010 Департамент осуществляет авансовый платеж истцу в соответствии с прогнозной оценкой размера выпадающих доходов, рассчитанных на основании постановления Правительства Нижегородской области от 24.09.2008 № 404. Постановлением Правительства Нижегородской области от 24.09.2008 № 404 утверждено Положение о порядке формирования, распределения и использования субсидий, предоставляемых государственным предприятиям, муниципальным предприятиям и транспортным предприятиям иной формы собственности Нижегородской области на возмещение выпадающих доходов, возникающих от перевозки пассажирским транспортом льготных категорий граждан, учащихся, студентов (далее - Постановление № 404).

В пункте 4 Постановления № 404 предусмотрено, что предоставление из бюджета Нижегородской области субсидий на возмещение транспортным предприятиям выпадающих доходов, возникающих в связи с оказанием мер социальной поддержки, осуществляется: за счет средств областного бюджета; за счет поступления из федерального бюджета межбюджетных трансфертов бюджету Нижегородской области на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории Нижегородской области для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Формула расчета суммы субсидии одному предприятию содержится в пункте 7 Постановления № 404 и определяется как произведение тарифа на перевозку городским транспортом и 30 поездок за вычетом стоимости ЕСПБ, умноженное на количество реализованных ЕСПБ одним предприятием.

На основании представленных истцом отчетов о количестве реализованных в 2010 году ЕСПБ выплачена субсидия, рассчитанная по правилам Постановления № 404, в сумме 16 286 400 руб., в том числе: 1 845 220 руб. по федеральным льготникам и 14 441 180 руб. по региональным льготникам.

Истец, указывая на то, что выплаченные субсидии не покрывают в полном объеме возникшие в результате перевозки льготной категории граждан убытки, обратился в суд с настоящим иском.

На основании пункта 1 статьи 426 и пункта 2 статьи 789 Гражданского кодекса Российской Федерации договор перевозки пассажиров транспортом общего пользования является публичным договором. Отказ коммерческой организации от заключения публичного договора при наличии возможности предоставить потребителю соответствующие услуги не допускается (пункт 3 статьи 426 Кодекса). ЕСПБ является публичным договором перевозки, поэтому истец как транспортная организация общего пользования обязан был предоставить льготникам право проезда на своём транспорте на основании ЕСПБ.

Согласно части 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации, в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Организации,  непосредственно предоставившие потребителям услуги бесплатно или по льготной цене, имеют право получить с надлежащего публичного образования компенсации в виде не полученной с потребителя платы (постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23).

Как указывал Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, обязанность публично-правового образования по возмещению расходов юридическим лицам обусловлена самим фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство публично-правового образования может быть прекращено только путём его исполнения. Право требования возмещения с публично-правового образования понесённых юридическим лицом расходов по предоставлению льгот определённым категориям граждан не может быть связано с фактом включения (невключения) в бюджет средств на компенсацию расходов в необходимом размере.

Убытки истца на перевозку пассажиров, имеющих право на льготы, которые полностью не погашены за счет выплаченных субсидий, составили 3 123 008 руб. 30 коп.  в отношении федерального реестра льготников и 24 438 695 руб. 65 коп. по региональному реестру.

При расчете убытков истец определил сумму возможной выручки при перевозке граждан, имеющих право на льготы, как произведение количества всех реализованных в 2010 году всеми предприятиями ЕСПБ (по сути количества граждан-льготников), количества поездок в месяц, равное 50, доли предприятия в транспортной работе (6,15%) и стоимости одной поездки (тариф), равной 11 руб. Из полученной величины истец вычел сумму выручки, полученной от реализации ЕСПБ (200 руб.), и суммы полученных субсидий.

При определении доли транспортной работы истца судом было принято во внимание соглашение от 14.07.2009 между Правительством Нижегородской области и администрацией города Нижнего Новгорода, а также письмо последней от 27.07.2009 № 14/11-228, согласно которым, учитывая отсутствие натурных обследований пассажиропотока, распределение средств при реализации ЕСПБ осуществляется в следующих размерах: 59% - автомобильный транспорт; 34,85% - наземный электротранспорт; 6,15% - метрополитен.

На территории города Нижнего Новгорода перевозки общественным транспортом по ЕСПБ в 2010 году осуществляли только три предприятия: муниципальное предприятие города Нижнего Новгорода «Нижегородское метро», муниципальное предприятие г. Нижнего Новгорода «Нижегородский пассажирский автомобильный транспорт» и муниципальное предприятие г. Нижнего Новгорода "Нижегородэлектротранс".

Каждым из указанных перевозчиков заключены договоры с Департаментом транспорта и связи Нижегородской области, по примеру упомянутого договора от 19.02.2010 № 401-04-05/23. Предоставляя отчеты о выпадающих доходах по форме приложения № 2 к договорам, перевозчики также указывали упомянутую пропорцию распределения доли в транспортной работе по ЕСПБ.

Таким образом, формула расчета убытков (выпадающих доходов), предусмотренная Постановлением № 404, и примененная истцом методика по сути отличаются лишь количеством ежемесячных поездок, принимаемых за среднюю величину. Данное обстоятельство сторонами признано в суде первой инстанции.

Суд, разрешая иск, пришел к выводу о том, что методика подсчёта количества поездок, примененная истцом, соответствует Порядку заполнения и представления форм федерального государственного статистического наблюдения № 3-автотранс "Сведения о наличии и использовании автомобильного транспорта", № 65-автотранс "Сведения о продукции автомобильного транспорта", № 1-автотранс "Сведения о работе пассажирского автомобильного транспорта", утвержденному Постановлением Росстата от 19.01.2007 № 9, которое действовало в 2010 году.

Согласно пункту 54 Порядка заполнения и представления форм федерального государственного статистического наблюдения за деятельностью автобусного транспорта, утвержденного Постановлением Росстата от 19.01.2007 № 9, граждан, имеющих право на меры социальной поддержки, купивших социальные проездные билеты за наличные средства (независимо от их стоимости), следует относить к платным пассажирам.

При продаже гражданам единых месячных социальных проездных билетов (ЕСПБ), дающих право проезда на всех городских и пригородных маршрутах, количество поездок в месяц устанавливается органами местного самоуправления на основании результатов проведенных натурных обследований, согласованных с органами государственной статистики, или принимается равным 50 (суммарно во внутригородском и пригородном сообщениях).

Использованный истцом расчёт полностью соответствует методике, содержащейся в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.10.2012 № 7573/12, где указано на возможность использования расчетного метода определения убытков в том случае, если на законодательством уровне, в том числе в конкретном субъекте Российской Федерации, отсутствует установленный иной способ расчета.

 Применение судом расчетного метода определения убытков при наличии Постановления Правительства Нижегородской области №404 является основным доводом апелляционных жалоб.

Суд, проанализировав названное постановление Правительства ,а также постановление  Правительства Нижегородской области № 3 и установив, что в них не предусмотрено способа фиксации фактического количества поездок, совершаемых гражданином на основании ЕСПБ, пришел к выводу о том, что убытки могут быть определены только расчетным методом.

По смыслу пункта 54 Постановления Росстата от 19.01.2007 № 9 и правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации среднее количество поездок в конкретном субъекте Российской Федерации может быть определено посредством натурных обследований, проведенных органами местного самоуправления и согласованных с органами статистики.

В нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации доказательств проведения таких обследований применительно к 2010 году в материалы дела не представлено, равно как и других надлежащих доказательств определения количества поездок, равного 30. Напротив, администрация города Нижнего Новгорода в письме от 27.07.2009 № 14/11-228 указывала, что на один ЕСПБ приходится 61 поездка.

В обоснование определения среднего количества поездок Министерство финансов Нижегородской области представило пояснительную записку к проекту Постановления № 404, согласно которой расчет количества поездок, совершаемых льготными категориями граждан при проезде в общественном транспорте, произведен на основании отчетов транспортных предприятий, предоставляемых в Департамент транспорта и связи Нижегородской области. Из представленной таблицы видно, что для расчета приняты данные, сообщенные двадцатью предприятиями за шесть месяцев 2009 года, исходя из которых среднее количество поездок, совершаемых посредством одного предприятия составило 30.

Вместе с тем, как указано в пункте 1.1 Положения о едином социальном проездном билете, утвержденного Постановлением № 3, ЕСПБ распространяется на все виды городского пассажирского транспорта (автобусы, трамваи, троллейбусы, метро), кроме такси, маршрутного такси, а также распространяется на пригородный автотранспорт, за исключением маршрутного такси. То есть гражданин, обладающий одним ЕСПБ, в течение месяца имеет право пользоваться всеми указанными выше видами общественного транспорта.

Пункт 54 Постановления Росстата от 19.01.2007 № 9 устанавливает принцип, согласно которому количество поездок в месяц определяется суммарно по всем предприятиям, дающим право проезда по ЕСПБ. Поскольку в городе Нижнем Новгороде ЕСПБ предоставляет право льготного проезда посредством трех перевозчиков (муниципальное предприятие города Нижнего Новгорода «Нижегородское метро», муниципальное предприятие г. Нижнего Новгорода «Нижегородский пассажирский автомобильный транспорт» и муниципальное предприятие г. Нижнего Новгорода «Нижегородэлектротранс»), среднее значение общего количества ежемесячных поездок по одному ЕСПБ исходя из упомянутой пояснительной записки должно быть равно 90, а не 30.

Таким образом, суд пришел к правильному выводу о том, что количество поездок в месяц, равное 30, определено в Постановлении № 404 без какого-либо обоснования. Указанная величина никак не подкреплена сведениями о реальном количестве ежемесячных поездок, совершаемых одним гражданином, имеющим право на льготу, и не связана с фактическими расходами транспортных предприятий. Постановление № 404 не раскрывает механизма определения количества поездок и по своему содержанию является нормативно-правовым актом, принятым субъектом Российской Федерации, в целях формирования предельных объемов бюджетного финансирования на субсидирование расходов транспортных предприятий в связи с перевозкой льготной категории граждан.   

Апелляционный суд согласен с выводом суда о том,  что действующее на территории Нижегородской области постановление Правительства № 404  «Об утверждении положения  о порядке формирования распределения и использования субсидий, предоставляемых государственным предприятиям,  муниципальным предприятиям и транспортным предприятиям иной формы собственности Нижегородской области на возмещение выпадающих доходов, возникающих от перевозки пассажирским транспортом льготных категорий граждан, учащихся, студентов» не может быть признано в качестве устанавливающего порядок и размер выплаты перевозчикам сумм недополученных доходов.

В соответствии с частью 1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения