Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 09.09.2014 по делу n А43-4911/2014. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

г. Владимир

10 сентября 2014 года                                                      Дело № А43-4911/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 03.09.2014.

Постановление в полном объеме изготовлено 10.09.2014.

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смирновой И.А.,

судей Захаровой Т.А., Протасова Ю.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лукашовой Д.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Министерства культуры Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 20.06.2014

по делу № А43-4911/2014,

принятое судьей Сандовой Е.М.

по заявлению Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Нижегородской области

о признании недействительным предписания Управления Министерства культуры Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу от 15.11.2013 № 03/15/58,

при участии:

от Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Нижегородской области – Горбухова И.С. по доверенности от 18.04.2014 № 03/13;

от Управления Министерства культуры Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу – Таразановой Е.В. по доверенности от 03.02.2014 № 16,

и установил:

Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Нижегородской области (далее – Территориальное управление, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании недействительным предписания Управления Министерства культуры Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу (далее – Управление Минкультуры) от 15.11.2013 № 03/15/58.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, к участию в деле привлечены Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, Министерство культуры Российской Федерации, Управление государственной охраны объектов культурного наследия Нижегородской области.

Решением от 20.06.2014 Арбитражный суд Нижегородской области удовлетворил требование Территориального управления.

Управление Минкультуры не согласилось с решением арбитражного суда первой инстанции и обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в связи с несоответствием выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, нарушением норм материального права и принять по делу новый судебный акт.

Представитель Управления Минкультуры в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы.

Представитель Территориального управления в судебном заседании и в отзыве на апелляционную жалобу просил в ее удовлетворении отказать, решение суда первой инстанции - оставить без изменения.

Иные лица, участвующие в деле и извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направили.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Нижегородской области от 20.06.2014 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции не усмотрел оснований для отмены обжалуемого решения.

Как следует из материалов дела и установил суд первой инстанции, на основании распоряжения руководителя Управления Минкультуры от 07.10.2013 № 183 в период с 01.11.2013 по 15.11.2013 проведена внеплановая документальная проверка Территориального управления по контролю за исполнением требований предписания Управления Минкультуры от 17.04.2013 № 03/15/16, в ходе которой установлено, что требования пунктов 1, 2 указанного предписания не исполнены.

Предписанием от 15.11.2013 № 03/15/58 на Территориальное управление возложена обязанность в срок до 01.10.2014 устранить выявленные нарушения, а именно: оформить охранное обязательство собственника объекта культурного наследия федерального значения «Петропавловская церковь (дер.), 1783 г.» (пункт 1); провести комплекс первоочередных противоаварийных работ по консервации объекта культурного наследия федерального значения «Петропавловская церковь (дер.), 1783 г.» (пункт 2).

Территориальное управление не согласилось с данным предписанием Управления Минкультуры и обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора) и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) регулируются Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального  контроля» (далее - Федеральный закон № 294-ФЗ).

Согласно пункту 1 части 2 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ основанием для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами.

В случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения (пункт 1 части 1 статьи 17 Федерального закона        № 294-ФЗ).

Следовательно, предписание об устранении нарушений обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного контроля (надзора), содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.

При этом исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов его законности, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

На этом основании предписание должностного лица, осуществляющего государственный контроль (надзор), должно содержать только законные требования, быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

В рассматриваемом случае в силу Указа Президента Российской Федерации от 20.02.1995 № 176 «Об утверждении перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения» и части 1 статьи 64 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» объект недвижимости - «Петропавловская церковь (дер.), 1783 г.», расположенный по адресу: Нижегородская область, Воротынский район, с. Шокино, является объектом культурного наследия федерального значения, включенным в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

На основании названного Указа Президента и в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 16.07.2007 № 447 «О совершенствовании учета федерального имущества» сведения о спорном объекте культурного наследия включены реестр федерального имущества (РНФИ П12530014710 от 18.05.2009), что подтверждается письмом Территориального управления от 15.04.2013 № АБ-06/6344.

Действительно, в силу статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации и с учетом положений Федерального закона от 25.06.2002                    № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» собственник объекта культурного наследия несет бремя содержания принадлежащего ему имущества - объекта культурного наследия.

Вместе с тем, как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Территориальное управление на протяжении нескольких лет неоднократно обращалось к главному распорядителю федеральных бюджетных средств - Росимуществу, Министерству культуры Российской Федерации, Управлению государственной охраны объектов культурного наследия Нижегородской области, Управлению Минкультуры с просьбой оказать содействие и выделить бюджетное финансирование на мероприятия по сохранению и обеспечению сохранности объекта культурного наследия – «Петропавловская церковь (дер.), 1783 г.», в том числе путем включения указанного объекта в Федеральную целевую программу культуры России на 2006-2011, 2012-2018 годы, что подтверждается письмами от 22.02.2013     № АБ-03/2932, от 22.02.2013 № АБ-03/2931, от 07.06.2013 № АБ-07/9931, от 13.06.2013 № АБ-07/10258, от 13.06.2013 № АБ-06/10257.

Однако денежные средства на сохранение памятника культурного наследия не были выделены, а иные источники финансирования у заявителя как у бюджетного учреждения отсутствовали.

Таким образом, заявитель принимал все зависящие от него меры для сохранения объекта культурного наследия.

На этом основании у Территориального управления отсутствует возможность провести комплекс первоочередных противоаварийных работ по консервации объекта культурного наследия федерального значения «Петропавловская церковь (дер.), 1783 г.»

Как пояснило Территориальное управление, в целях выполнения требований первоначального предписания Управления Минкультуры оно обратилось в Управление государственной охраны объектов культурного наследия Нижегородской области, являющееся уполномоченным органом по выдаче охранных обязательств собственникам объектов культурного наследия на территории Нижегородской области.

Согласно ответу указанного органа от 28.06.2013 охранное обязательство оформляется в соответствии с Административным регламентом управления государственной охраны объектов культурного наследия Нижегородской области по предоставлению государственной услуги «Оформление охранного обязательства собственника (пользователя) объекта культурного наследия федерального (регионального) значения», утвержденным приказом Управления государственной охраны объектов культурного наследия Нижегородской области от 23.05.2012 № 66 (далее - Административный регламент).

В пунктах 2.6.1 – 2.6.6.2 Административного регламента приведен перечень документов, прилагаемых заявителем к заявлению об оформлении охранного обязательства, в числе которых должны быть представлены копия технического плана здания (сооружения), помещения; копия кадастрового паспорта здания (сооружения), помещения.

В свою очередь непредставление технического плана здания (сооружения), помещения является основанием для отказа в предоставлении государственной услуги в силу пункта 2.10 Административного регламента.

В силу статьи 37 Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» технический план является результатом кадастровых работ.

В целях оценки стоимости и сроков выполнения работ по подготовке технического плана Территориальное управление обратилось в государственное предприятие Нижегородской области «НижТехИнвентаризация» - специализированную организацию, осуществляющую кадастровые работы на территории Нижегородской области.

Согласно письму данной организации от 17.06.2014 № 628 по результатам обследования объекта