Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 03.04.2014 по делу n А43-22131/2013. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

нарушения требований нормативных актов по безопасности движения транспорта (пункт 6.4.1.5.).

В качестве основания отказа в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции администрация указала, что установка рекламной конструкции приведет к нарушению требований нормативных актов по безопасности движения транспорта со ссылкой на пункт 6.1. ГОСТ Р 52044-2003 «Государственный стандарт Российской Федерации. Наружная реклама на автомобильных дорогах и территориях городских и сельских поселений. Общие технические требования к средствам наружной рекламы. Правила размещения», принятого постановлением Госстандарта Российской Федерации от 22.04.2003 № 124-ст.

Данный ГОСТ Р 52044-2003 устанавливает требования к техническим средствам размещения наружной рекламы, способам их установки, обеспечивающим безопасность участников дорожного движения и населения.

ГОСТ Р 52044-2003 не является техническим регламентом, но  поскольку соответствующий технический регламент, предусмотренный Федеральным законом от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании», не принят, а указанный стандарт направлен на обеспечение безопасности дорожного движения, охрану жизни и здоровья граждан, его применение в силу статьи 46 названного Федерального закона является обязательным.

ГОСТ Р 52044-2003 распространяется на средства наружной рекламы, размещенные на автомобильных дорогах и территориях поселений.

В разделе 6 ГОСТ Р 52044-2003 установлены правила размещения средств наружной рекламы.

В соответствии с пунктом 6.1 ГОСТ Р 52044-2003 средства наружной рекламы не должны снижать безопасность дорожного движения, ограничивать видимость технических средств организации дорожного движения, уменьшать габарит инженерных сооружений, а также не должны быть размещены в том числе на аварийно-опасных участках дорог и улиц, на железнодорожных переездах в пределах границ транспортных развязок в разных уровнях, мостовых сооружениях, в туннелях и под путепроводами, а также на расстоянии менее 350 м от них вне населенных пунктов и 50 м - в населенных пунктах, непосредственно над въездами в туннели и выездами из туннелей и ближе 10 м от них.

Согласно Положению о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 15.06.1998   № 711 (далее - Положение) на Госавтоинспекции возложены специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения.

Таким образом, оценка влияния наружной рекламы на безопасность дорожного движения является исключительной компетенцией органов Госавтоинспекции, обеспечивающих реализацию государственной политики в области обеспечения безопасности дорожного движения.

В рассматриваемом случае в оспариваемом решении администрация сослалась на письмо УГИБДД ГУ МВД Российской Федерации по Нижегородской области от 15.05.2013 № 24/3716.

Из данного письма, имеющегося в материалах дела, следует, что размещение спорных рекламных конструкций приведет к нарушению требований пунктов 6.1 (часть 2), 6.7 ГОСТ Р 52044-2003 и будет угрожать безопасности дорожного движения.

Вместе с тем суд правомерно не принял письмо УГИБДД ГУ МВД Российской Федерации по Нижегородской области от 15.05.2013                  № 24/3716 в качестве надлежащего доказательства, поскольку оно выдано ранее даты подачи Обществом заявления о выдаче разрешения на установку спорной рекламной конструкции (заявление подано только 16.05.2013).

При этом суд установил, что в указанном письме речь идет о другой рекламной конструкции, расположенной по этому же адресу, на этом же земельном участке. Поскольку земельный участок заявителя имеет значительную длину, на нем может быть расположена не одна рекламная конструкция.

Иными доказательствами, подтверждающими невозможность размещения спорной рекламной конструкции в конкретном месте в связи с угрозой безопасности дорожного движения, в частности, актом обследования места размещения рекламной конструкции с указанием на используемое средство измерения, письмо УГИБДД ГУ МВД Российской Федерации по Нижегородской области от 15.05.2013 № 24/3716 не подкреплено.

Приложенный к данному письму акт обследования места размещения рекламной конструкции от 15.05.2013 таким доказательством в силу вышеизложенного не является.

Таким образом, соответствующие доказательства того, что в отношении конкретной рекламной конструкции с целью установления угрозы безопасности дорожного движения проводилась выездная проверка, в материалах дела отсутствуют.

В этой связи нарушение требований нормативных актов по безопасности движения транспорта в данном случае администрацией не доказано.

Кроме того, администрацией было заявлено дополнительное основание невозможности выдачи разрешения на установку спорной рекламной конструкции – несоответствие установки рекламной конструкции в заявленном месте Схеме (в случае, если место установки рекламной конструкции определяется Схемой), как предусмотрено в пункте 6.4.1.2. Правил установки и эксплуатации рекламных конструкций в городе Нижнем Новгороде, утвержденных решением Городской Думы города Нижнего Новгорода от 19.09.2012 № 119 (в редакции, действующей на момент принятия оспариваемых решений, далее – Правила № 119).

Администрация с учетом положений пунктов 2 и 4 статьи 4 Федерального закона от 07.05.2013 № 98-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О рекламе» (далее - Федеральный закон № 98-ФЗ) исходит из того, что до утверждения схемы размещения рекламных конструкций в соответствии с частью 5.8 статьи 19 Закона о рекламе (в редакции Федерального закона № 98-ФЗ) должен применяться действовавший до даты вступления в силу указанного Федерального закона (08.05.2013) порядок размещения рекламных конструкций.

Следовательно, по мнению администрации, до указанного момента порядок размещения рекламных конструкций в городе Нижнем Новгороде регулируется Правилами № 119; Правила № 119 предусматривают наличие Схемы установки рекламных конструкций и право отказа в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции при несоответствии установки рекламной конструкции в заявленном месте Схеме; наличие Схемы было предусмотрено Правилами № 119 еще до вступления в силу Федерального закона № 98-ФЗ (пункт 6.4.1.3. Правил № 119 в редакции решения Городской Думы города Нижнего Новгорода от 20.02.2013 № 23, действующей на момент подачи заявления), следовательно, данная Схема применима и к заявлению о выдаче разрешения на установку рекламной конструкции, поданному заявителем 16.05.2013, то есть после вступления в силу Федерального закона № 98-ФЗ.

Поскольку разработанная в соответствии с Правилами № 119 и утвержденная решением Городской Думы от 12.12.2012 № 206 Схема размещения рекламных конструкций, в которой отсутствует место, где предполагается размещение спорной рекламной конструкции, действовала на момент подачи заявителем документов о выдаче соответствующего разрешения (16.05.2013), а Федеральный закон № 98-ФЗ не содержит ограничений в применении утвержденных ранее Схем размещения рекламных конструкций и не исключает возможность их применения, администрация считает, что у нее имелись основания для принятия оспариваемого решения.

В данном случае как на момент подачи Обществом в администрацию заявления о выдаче разрешения на установку рекламной конструкции, так на момент принятия оспариваемого решения в действие вступил Федеральный закон № 98-ФЗ, которым было введено такое основание для принятия решения об отказе в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции, как несоответствие установки рекламной конструкции в заявленном месте схеме размещения рекламных конструкций (пункт 2 части 15 статьи 19 Закона о рекламе).

При этом указанным Федеральным законом были введены и требования к Схеме размещения рекламных конструкций, как то: схема должна содержать рекламные конструкции на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности; схема размещения рекламных конструкций и вносимые в нее изменения подлежат предварительному согласованию с уполномоченным органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти данного субъекта Российской Федерации.

Вместе с тем ни на момент обращения Общества в администрацию с заявлением о выдаче разрешения на установку рекламной конструкции, ни на момент принятия оспариваемого решения, а также рассмотрения настоящего дела в суде в городе Нижнем Новгороде не имелось Схемы размещения рекламных мест, соответствующей требованиям части 5.8 статьи 19 Закона о рекламе (с изменениями и дополнениями от 07.05.2013).

Так, согласно части 5.8 статьи 19 Закона о рекламе (в редакции от 07.05.2013) органы местного самоуправления муниципальных районов или городских округов утверждают схемы размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности. Схема размещения рекламных конструкций является документом, определяющим места размещения рекламных конструкций, типы и виды рекламных конструкций, установка которых допускается на данных местах. Схема размещения рекламных конструкций должна соответствовать документам территориального планирования и обеспечивать соблюдение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки, градостроительных норм и правил, требований безопасности и содержать карты размещения рекламных конструкций с указанием типов и видов рекламных конструкций, площади информационных полей и технических характеристик рекламных конструкций. Схема размещения рекламных конструкций и вносимые в нее изменения подлежат предварительному согласованию с уполномоченным органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти данного субъекта Российской Федерации. Схема размещения рекламных конструкций и вносимые в нее изменения подлежат опубликованию (обнародованию) в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, и размещению на официальном сайте органа местного самоуправления муниципального района или органа местного самоуправления городского округа в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

В пункте 2.1 Правил № 119 установлено, что на основании настоящих Правил разрабатывается схема установки рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также зданиях или ином недвижимом имуществе, находящемся в собственности города Нижнего Новгорода.

В соответствии с пунктом 1.2.7 указанных Правил Схема установки рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также зданиях или ином недвижимом имуществе, находящемся в собственности города Нижнего Новгорода, - план, отображающий места установки рекламных конструкций с указанием точных координат и их технических характеристик (типов, размеров и площади информационных полей, технологии смены изображения). Схема установки рекламных конструкций состоит из отдельных схем по отдельным участкам городских территорий (участков улиц, магистралей, площадей и т.д.).

Таким образом, исходя из системного толкования Правил № 119 и Закона о рекламе, Схема - это фундаментальный документ, разрабатываемый в области планирования, градостроительной деятельности, культуры и других, предполагающий разносторонние знания, взаимодействие и согласование; внесение изменений - это изменение того, что уже существует, изменение деталей, а не конструирование нового объекта.

В данном случае утвержденная решением Городской Думы от 12.12.2012 № 206 Схема размещения рекламных конструкций, на которую ссылается администрация, не содержит указания на рекламные конструкции на земельных участках независимо от форм собственности, а ограничена только муниципальными рекламными местами, а также предварительно не согласована с уполномоченным органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти данного субъекта Российской Федерации.

Довод администрации о том, что в этой Схеме не может быть иных мест, кроме как муниципальных, иначе включение мест размещения с иными формами собственности будет означать не что иное, как незаконное распоряжение администрацией чужим имуществом, является несостоятельным. Схема не является распорядительным актом. Схема как и Генеральный план развития г. Н. Новгорода, а также иные документы планировки и застройки представляют собой информационный ресурс, позволяющий потенциальным участникам рекламного бизнеса, в том числе и собственникам мест размещения, при желании воспользоваться этой информацией и разместить рекламу на своей собственности.

Ссылка администрации на то, что пунктом 2.6 Правил № 119 предусмотрена процедура внесения изменений в Схему, согласно которой заявитель может представить предложения по внесению изменений в Схему, также не принимается судом, поскольку законные изменения можно внести только в документ, соответствующий закону, а Схема без иных мест, кроме муниципальных, противоречит как пункту 2.1 Правил № 119, так и части 5.8 статьи 19 Закона о рекламе (в редакции от 07.05.2013).

В соответствии с частью 2 статьи 4 Федерального закона № 98-ФЗ в период со дня вступления в силу настоящего Федерального закона и до                       1 января 2014 года органы местного самоуправления обязаны утвердить схемы размещения рекламных конструкций в порядке, установленном частью 5.8 статьи 19 Закона о рекламе.

Из толкования части 3 статьи 4 Федерального закона № 98-ФЗ следует, что только со дня утверждения схем размещения рекламных конструкций предусматривается применение пункта 2 части 15 статьи 19 Закона о рекламе, позволяющего отказывать в выдаче разрешения на установку рекламных конструкций в случае несоответствия установки рекламной конструкции в заявленном месте схеме размещения рекламных конструкций.

С учетом  требований к Схеме размещения рекламных конструкций, введенных Федеральным законом № 98-ФЗ, вступившим в силу на момент обращения Общества с соответствующим заявлением в администрацию и принятия ею оспариваемого решения, Схема установки рекламных конструкций, утвержденная решением Городской Думы города Нижнего Новгорода от 12.12.2012 № 206, как не соответствующая этим требованиям, не могла служить основанием для отказа заявителю в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции.

При этом суд апелляционной инстанции учитывает, что в соответствии с абзацем 12 статьи 12 Гражданского