Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 10.03.2014 по делу n А43-17111/2013. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, учреждениями, организациями, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, иными юридическими лицами независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также между общественными объединениями, индивидуальными предпринимателями, должностными лицами, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства. Обеспечение пожарной безопасности является одной из важнейших функций государства.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона № 69-ФЗ  пожарной безопасностью является состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров; пожаром является неконтролируемое горение, причиняющее материальный ущерб, вред жизни и здоровью граждан, интересам общества и государства; требованиями пожарной безопасности являются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нарушение требований пожарной безопасности - невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности.

Согласно статье 3 Федерального закона № 69-ФЗ система обеспечения пожарной безопасности - это совокупность сил и средств, а также мер правового, организационного, экономического, социального и научно-технического характера, направленных на борьбу с пожарами.

Основными элементами системы обеспечения пожарной безопасности являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации, граждане, принимающие участие в обеспечении пожарной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Основные функции системы обеспечения пожарной безопасности:

- нормативное правовое регулирование и осуществление государственных мер в области пожарной безопасности; создание пожарной охраны и организация ее деятельности; разработка и осуществление мер пожарной безопасности; реализация прав, обязанностей и ответственности в области пожарной безопасности; проведение противопожарной пропаганды и обучение населения мерам пожарной безопасности; содействие деятельности добровольных пожарных, привлечение населения к обеспечению пожарной безопасности; научно-техническое обеспечение пожарной безопасности; информационное обеспечение в области пожарной безопасности; осуществление федерального государственного пожарного надзора и других контрольных функций по обеспечению пожарной безопасности; производство пожарно-технической продукции; выполнение работ и оказание услуг в области пожарной безопасности; лицензирование деятельности в области пожарной безопасности и подтверждение соответствия продукции и услуг в области пожарной безопасности; тушение пожаров и проведение аварийно-спасательных работ; учет пожаров и их последствий; установление особого противопожарного режима.

В соответствии со статьей 19 Федерального закона № 69-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах городских населенных пунктов относятся:

- создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах;

- включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов;

- оказание содействия органам государственной власти субъектов Российской Федерации в информировании населения о мерах пожарной безопасности, в том числе посредством организации и проведения собраний населения;

- установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности.

Вопросы организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселений, городских округов устанавливаются нормативными актами органов местного самоуправления.

Статья 37 Федерального закона № 69-ФЗ содержит положения о правах и обязанностях организаций в области пожарной безопасности, которыми предусмотрено, что руководители организации имеют право получать информацию по вопросам пожарной безопасности, в том числе в установленном порядке от органов управления и подразделений пожарной охраны.

Руководители организации, в частности, обязаны соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны; разрабатывать и осуществлять меры по обеспечению пожарной безопасности; содержать в исправном состоянии системы и средства противопожарной защиты, включая первичные средства тушения пожаров, не допускать их использования не по назначению.

Руководители организаций осуществляют непосредственное руководство системой пожарной безопасности в пределах своей компетенции на подведомственных объектах и несут персональную ответственность за соблюдение требований пожарной безопасности.

В статье 38  Федерального закона № 69-ФЗ определена  ответственность  за нарушение требований пожарной безопасности, которую несут собственники имущества; руководители федеральных органов исполнительной власти; руководители органов местного самоуправления; лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций; лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности; должностные лица в пределах их компетенции.

Положениями части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003                  № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в    Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) к    вопросам местного значения городского округа относится владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа; организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации; обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа.

В статье 63 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее – Технический регламент) установлен исчерпывающий перечень мероприятий, относящихся к первичным мерам пожарной безопасности:

1) реализация полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения пожарной безопасности муниципального образования;

2) разработка и осуществление мероприятий по обеспечению пожарной безопасности муниципального образования и объектов муниципальной собственности, которые должны предусматриваться в планах и программах развития территории, обеспечение надлежащего состояния источников противопожарного водоснабжения, содержание в исправном состоянии средств обеспечения пожарной безопасности жилых и общественных зданий, находящихся в муниципальной собственности;

3) разработка и организация выполнения муниципальных целевых программ по вопросам обеспечения пожарной безопасности;

4) разработка плана привлечения сил и средств для тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ на территории муниципального образования и контроль за его выполнением;

5) установление особого противопожарного режима на территории муниципального образования, а также дополнительных требований пожарной безопасности на время его действия;

6) обеспечение беспрепятственного проезда пожарной техники к месту пожара;

7) обеспечение связи и оповещения населения о пожаре;

8) организация обучения населения мерам пожарной безопасности и пропаганду в области пожарной безопасности, содействие распространению пожарно-технических знаний;

9) социальное и экономическое стимулирование участия граждан и организаций в добровольной пожарной охране, в том числе участия в борьбе с пожарами.

Аналогичные положения установлены частью 2 статьи 17 Закона Нижегородской области от 26.10.1995 № 16-З «О пожарной безопасности» и пунктом 10 части 1 статьи 8 Устава г.Нижнего Новгорода, принятого постановлением Городской Думы от 23.11.2005.

Требования пожарной безопасности, обязательные для применения и исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их должностными лицами, предпринимателями без образования юридического лица и гражданами, установлены в Правилах противопожарного режима, утвержденных постановлением правительства Российской Федерации от 25.04.2012 № 390 (далее – ППР № 390).

Наряду с данными ППР № 390 следует руководствоваться иными нормативными документами по пожарной безопасности и нормативными документами, содержащими требования пожарной безопасности, утвержденными в установленном порядке.

К нормативным документам по пожарной безопасности относятся стандарты, нормы и правила пожарной безопасности, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности.

Пункт 3 оспариваемого предписания обязывает орган местного самоуправления соблюдать нормативы длины тупиковых проездов на  улицах Автозаводского района (Стригинский переулок у дома № 17а, ул.Стригинская у дома № 117, ул.Мелиоративная у дома № 78, 76; ул.Державина у дома № 71, ул.Тростниковая у дома № 25, ул..Отечественная у дома № 59, ул.Учительская у дома № 62, ул.Новошкольная у дома № 62, ул.Третьяковская у дома № 144, ул.Шушенская у дома № 1 «а», ул.Первомайская у дома 68, ул.Лышнова у дома № 1) и обеспечивать наличие  площадок в конце тупикового проезда для разворота пожарной техники.

Согласно пункту 2.9* СНиП 2.07.01-89* «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений» предусматривает, что тупиковые проезды должны быть протяженностью не более 150 м и заканчиваться поворотными площадками, обеспечивающими возможность разворота мусоровозов, уборочных и пожарных машин.

Вместе с тем, надзорный орган ни в акте проверки, ни в других документах не указал, каким образом и с помощью  каких технических средств устанавливалась длина тупикового проезда.

Преамбула СНиП 2.07.01-89* разъясняет, что данные нормы и правила распространяются на проектирование новых и реконструкцию существующих городских и сельских поселений и включают основные требования к их планировке и застройке. Конкретизацию этих требований следует осуществлять в региональных (территориальных) нормативных документах. Таким образом, действие СНиП 2.07.01-89* не распространяет на уже существующие и не реконструируемые территории.

Принимая во внимание изложенное, суд первой инстанции обоснованно признал недействительным предписание в части пункта 3.

В пункте 4 предписания надзорный орган указывает, что не обеспечено исправное содержание (в любое время года) дорог, проездов и подъездов к зданиям, сооружениям и строениям (дороги завалены бревнами, ширина дорог не позволяет проехать пожарной технике) между улицами Первомайская от дома № 34 до дома № 55, от дома № 41 по ул.Первомайская до дома № 99 по ул.Шушенская, от дома № 50 по ул.Гнилицкая до дома № 93 по ул.Шушенская, от дома № 86 по ул.Гнилицкая до дома № 9 «А» по ул.Новошкольная, от дома № 38 по ул.Шушенская до дома № 87 по ул.Третьяковская; от дома № 23 по ул.Учительская до дома № 21 по ул.Отечественная, от дома № 57 по ул.Рельсовая до дома № 6 по ул.Тростниковая, от дома № 121 по ул.Гнилицкая до дома № 52 по ул.Учительская, от дома № 100 по ул.Стригинская до дома № 37 по ул.Мелиоративная, от дома № 66 по ул.Мелиоративная до  дома № 34 по ул.Рельсовая, от дома № 41 по ул.Стригинская до дома № 18 по пер.Стригинский.

В силу пункта 75 ППР № 390 руководитель организации обеспечивает исправное содержание (в любое время года) дорог, проездов и подъездов к зданиям, сооружениям и строениям, открытым складам, наружным пожарным лестницам и пожарным гидрантам.

Запрещается использовать для стоянки автомобилей (частных автомобилей и автомобилей организаций) разворотные и специальные площадки, предназначенные для установки пожарно-спасательной техники.

Вместе с тем, надзорный орган ни в акте проверки, ни в других документах не указал, каким образом и с помощью  каких технических средств устанавливалась ширина дороги на вышеобозначенных участках; также не указал нормативно требуемую ширину дорог и проездов и возможность их обустройства в условиях конкретной планировки домовладений.

С учетом всех этих обстоятельств суд первой инстанции обоснованно признал пункт 4 предписания недействительным.

В пунктах 5 и 10 предписания указано, что на ул.Новополевая у дома №№ 6, 15-а, 27, ул.Петрозаводская за домом № 42 и у дома № 9, ул.Первомайская у дома №№ 12, 33, 38, 55, ул.Ляхова у дома №№ 36, 37, 56, 105, ул.Новошкольная у дома № 1, ул.Лышнова у дома № 57, ул.Гнилицкая у дома №№ 51, 61, ул.Тростниковая у дома № 11-а, Стригинский переулок у домов № 41, 27, 1, ул.Стригинская у домов №№ 70, 64, парк «Стригинский бор», в п.Березовая Пойма устроены свалки горючих отходов, сухой растительности.

Органу местного самоуправления указано на несоблюдение положений пунктов 19 и 77 ППР № 390, в соответствии с которыми запрещается на территориях поселений и городских округов, на объектах садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан устраивать свалки горючих отходов; руководитель организации обеспечивает своевременную очистку объектов от горючих отходов, мусора, тары, опавших листьев и сухой травы. Не допускается сжигать отходы и тару в местах, находящихся на расстоянии менее 50 метров от объектов.

Оценивая требования надзорного органа, суд первой инстанции пришел к правильному заключению о том, что в рассматриваемом случае не доказан надлежащим образом факт наличия у администрации г.Нижнего Новгорода обязанности по содержанию прилегающих к объектам защиты территорий и очистке таких участков.

Отдел пожарного надзора не представил доказательств, свидетельствующих о том, что объекты защиты находятся исключительно в муниципальной собственности, и именно орган местного самоуправления, а не иной орган либо управляющая компания, обязан осуществлять очистку территорий.

В данном случае следует также принимать во внимание постановление Городской Думы г. Нижнего Новгорода от 20.06.2007 № 56 «Об утверждении Правил благоустройства города Нижнего Новгорода», которое предусматривает в пункте 3.1.1, что физические, юридические лица, индивидуальные предприниматели, являющиеся собственниками зданий (помещений в них), сооружений, включая временные сооружения, а также владеющие земельным участком на праве собственности, ином вещном праве, праве аренды, ином законном праве, обязаны осуществлять содержание и уборку