Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 20.01.2008 по делу n А38-1218/2007. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

ПЕРВЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

600017, г. Владимир, ул. Березина, д. 4

http://1aas.arbitr.ru

________________________________________________________

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Владимир                                            

21 января 2008 года                                             Дело № А38-1218/2007-17-120

Резолютивная часть постановления объявлена  14.01.2008

Постановление в полном объеме изготовлено   21.01.2008

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей   Урлекова В.Н., Смирновой И.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лебедевой Ю.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Марий Эл на решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 24.07.2007, принятое судьей Лабжания Л.Д. по заявлению Республиканского фонда обязательного страхования  о признании недействительным в части представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Марий Эл от 26.03.2007 № 08-01-08/12.

В судебном заседании участвуют представители:

Республиканского фонда обязательного медицинского страхования  Республики Марий Эл – Гурьянова М.А. по доверенности от 10.01.2008 № 12 сроком действия по 31.12.2008; директор Груздева Т.К. на основании  постановления Правительства Республики Марий Эл от 11.07.2001 №246 ;

открытого акционерного общества «Газпроммедстрах» в городе Йошкар-Ола – Шаповалов В.И. по доверенности от 25.01.2007 № 10 сроком действия до 25.01.2008;

открытого акционерного общества Страховой компании «РОСНО-Медицинское страхование» - Долгушев Д.И. по доверенности от 01.01.2008 № 139 сроком действия по 31.12.2008;

 Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Марий Эл - не явился, надлежащим образом извещен о времени и месте судебного заседания  (уведомление № 28087).

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле,  исследовав материалы дела,  Первый арбитражный апелляционный суд установил следующее.

Республиканский фонд обязательного медицинского страхования (далее - Ресфонд ОМС, Фонд ) обратился в Арбитражный суд Республики Марий Эл с заявлением о признании недействительным представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Марий (далее -  Управление) №08-01-08/12 от 26.03.07, вынесенного по результатам ревизии финансово - хозяйственной деятельности Фонда в части выводов, содержащихся в описательно - мотивировочной части о расходовании средств нормированного страхового запаса в сумме 3908737руб. при отсутствии оправдательных документов, об излишнем финансировании в 2005году страховых медицинских организаций в сумме 52143266руб., в части установления в пункте 3 резолютивной части представления требований об использовании средств нормированного страхового запаса при наличии соответствующего решения Правления Республиканского фонда ОМС по их использованию.

Решением Арбитражного суда Республики Марий Эл от 24.07.2007 заявление Фонда удовлетворено и  представление Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Марий Эл от 26.03.2007 №08-01-08/12, вынесенного по результатам финансово-хозяйственной деятельности Ресфонда ОМС в части выводов, содержащихся в описательно-мотивировочной части, о расходовании средств нормированного страхового запаса в сумме 3908737руб. при отсутствии оправдательных документов, об излишнем финансировании в 2005году страховых медицинских организаций в сумме 52143266 руб., в части установления в пункте 3 резолютивной части Представления требований о использовании средств нормированного страхового запаса при наличии соответствующего решения Правления Республиканского фонда ОМС по их использованию признано недействительным.

Не согласившись с принятым судебным актом,  Управление обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт. В обоснование жалобы указано на то, что выводы суда первой инстанции не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, а также имеет место  неправильное применение норм материального права.

В судебное заседание представитель заявителя апелляционной жалобы не явился. В соответствии со статьей 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие Управления.

Представители Ресфонда ОМС, ОАО «СК «РОСНО-МС», ОАО «Газпроммедстрах» возражали против доводов апелляционной жалобы, указывали на отсутствие правовых оснований для ее удовлетворения.

Законность принятого судебного акта, правильность применения норм материального и процессуального права проверена Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257-262, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов государственных органов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному акту и нарушает права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Установлено, что Управление в соответствии с планом работы осуществило ревизию финансово-хозяйственной деятельности Ресфонда ОМС за период с 01.01.2005 по 31.12.2006, по результатам которой составило акт от 06.03.2007, в котором зафиксированы нарушения, допущенные Фондом  за указанный период.

По результатам проверки Управление вынесло представление от 26.03.2007 №08-01-08/12, не согласившись с которым, Ресфонд ОМС обратился в арбитражный суд с заявлением о признании указанного ненормативного акта частично недействительным.

В силу пункта 3 статьи 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочия органов государственного финансового контроля определяются кодексом, законами субъектов Российской Федерации о контрольных органах, а также нормативными правовыми актами органов исполнительной власти относительно органов государственного финансового контроля соответствующих органов исполнительной власти.

Согласно статьям 266, 288 Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов, формы и порядок осуществления финансового контроля органами исполнительной власти устанавливается кодексом, иными актами бюджетного законодательства и нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Правовое положение и полномочия Территориального управления  Федеральной службы финансово-бюджетного надзора  в Республике Марий Эл  определено в Положении о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 № 278, Положении о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденном приказом Минфина РФ от 11.07.2005 №89н, в соответствии с  которыми территориальные органы Росфиннадзора осуществляют контроль и надзор за поступлением и использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов.

В целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности в соответствии с пунктом 5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора и пунктом 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора Управление направляет в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления по устранению выявленных нарушений.

Представление Управления №08-01-08/12 от 26.03.2007 направлено Ресфонду ОМС в правовой форме властно-распорядительного акта органа финансово-бюджетного надзора, предусмотренной указанными нормами, содержит обязательное для исполнения предложение принять меры по пресечению выявленных нарушений, связанных с расходованием средств нормированного страхового запаса и с финансированием страховых медицинских организаций.

С учетом изложенного суд первой инстанции верно указал, что в данном случае представление органа финансово-бюджетного надзора, принятое по результатам проверки и  подписанное руководителем контролирующего органа, является актом, носящим властно-распорядительный характер, в котором устанавливаются совершенные нарушения и даются обязательные для исполнения организацией указания.

При таких обстоятельствах  арбитражный суд признал оспариваемое представление ненормативным правовым актом и  рассмотрел по существу  требования Фонда.

Согласно представлению №08-01-08/12 от 26.03.2007 в качестве нарушения,  установленного при проведении ревизии указано, что Ресфондом ОМС в 2005 году допустил расходование средств нормированного страхового запаса в сумме 3908737руб. при отсутствии документов, подтверждающих возникновение критических ситуаций в системе ОМС.

Однако из представленных Фондом документов усматривается, что  расходование средств запаса в феврале 2005 года в размере 204836 руб.56коп., в апреле 2005 года в размере 220000 руб., в июне – 110000 руб. было вызвано недопоступлением средств в доходную часть бюджета Ресфонда ОМС. За 1 квартал 2005года поступления составили 93% от планируемого, за 5 месяцев - 98,7%. И только по состоянию на 01.07.2005 поступления средств составили 101,2%.

В марте 2005 года на основании пункта 6 решения Согласительной комиссии от 22.04.2005 (протокол № 2) была проведена индексация единых групповых тарифов для лечебно-профилактических учреждений (далее-ЛПУ). Окончательный расчет по заработной плате работников ЛПУ за декабрь 2004 года произведен в январе 2005 года за счет средств ОМС. Внеплановые расчеты повлекли необходимость использования средств нормированного страхового запаса в марте 2005 года в размере 3373900руб. для выплаты заработной платы работникам ЛПУ восьми муниципальных образований и учреждений здравоохранения республиканского подчинения через систему ОМС.

Согласно Порядку формирования и расходования нормированного страхового запаса Республиканского фонда,  утвержденному решением Правления Ресфонда ОМС от 04.11.2003 (протокол № 5),   средства нормированного страхового запаса предназначены для обеспечения финансовой устойчивости системы обязательного медицинского страхования, выравнивания финансовых ресурсов на проведение обязательного медицинского страхования (пункт 2 Порядка). Определены направления использования средств нормированного страхового запаса: на возмещение недостатка средств на финансирование территориальной программы ОМС граждан Республики Марий Эл, как на территории республики, так и за ее пределами в случаях сокращения поступлений страховых взносов, обоснованного увеличения тарифов на оплату медицинской помощи, оказываемой застрахованным, повышения заболеваемости населения республики.

Позиция Управления о том, что  нормы, содержащиеся в вышеуказанном Порядке, не соответствуют Положению о порядке формирования и расходования нормированного страхового запаса финансовых средств Федерального фонда ОМС, утвержденному решением правления Федерального фонда ОМС от 26.02.2004 № 11/08, согласно которому средства нормированного страхового запаса резервируются на случай возникновения критических ситуаций с финансированием программ обязательного медицинского страхования, вследствие чего Ресфонд ОМС неправомерно расходовал средства нормированного страхового запаса по основаниям, которые не определены федеральным законодательством, признана судом первой инстанции несостоятельной.

Проанализировав содержание Порядка и Положения, суд пришел к выводу о том, что  республиканский Порядок формирования и расходования нормированного страхового запаса противоречит правилам, установленным Положением Федерального фонда ОМС. Нормированный страховой запас территориального фонда обязательного медицинского страхования не имеет правовой связи с нормированным страховым запасом Федерального фонда ОМС ни по источникам формирования, ни по направлениям расходования, но при этом создается и расходуется с соблюдением основополагающих принципов, заложенных в Положении Федерального фонда ОМС.

В силу пункта 2 Положения о порядке формирования и расходования нормированного страхового запаса финансовых средств Федерального фонда ОМС основной целью формирования нормированного страхового запаса финансовых средств Фонда является поддержание финансовой устойчивости системы обязательного медицинского страхования. Указанная цель также является основной при формировании и расходования средств нормированного страхового запаса Ресфонда ОМС. При этом возникновение критических ситуаций с финансированием программы ОМС не может быть сведено только к произошедшим стихийным бедствиям, катастрофам, и другим чрезвычайным обстоятельствам. Определяющим фактором является непредвиденность возникших расходов, то есть расходов, не предусмотренных в бюджете на текущий финансовый год, невозможность финансирования которых может повлечь неблагоприятные последствия в виде нарушения финансовой устойчивости системы ОМС.

Кроме того, именно федеральными нормативными актами предусмотрено право территориального фонда ОМС самостоятельно определять порядок формировании и расходования средств нормированного страхового запаса.

Согласно разделу 3.1.1. Правил составления, рассмотрения и исполнения бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования, утвержденных Федеральным фондом ОМС 09.09.2003г. №1750/21-1/и, определено, что формирование и расходование нормированного страхового запаса осуществляется в соответствии с Порядком, утверждаемым правлением территориального фонда. Таким образом, нормативными актами Федерального фонда ОМС установлено, что определение порядка формирования и расходования средств нормированного страхового запаса относится к компетенции Территориального фонда ОМС.

Указанный довод подтвержден письмом Федерального фонда ОМС от 30.05.2007 №3391/21 -2, в котором указано, что порядок формирования и расходования нормированного страхового запаса территориального фонда ОМС не должен соответствовать Положению о порядке направления средств нормированного страхового запаса ФОМС на выравнивание финансовых условий деятельности территориальных