Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.10.2015 по делу n А08-2158/2015. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить определение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

в арбитражный суд Белгородской области с заявлением о признании незаконными действий должностного лица управления Росреестра Басовой О.И. в производстве по делу об административном правонарушении, а также признании недействительным протокола от 20.01.2015 № 00013115.

Суд области, придя к выводу о том, что  данное требование не подлежит рассмотрению в  арбитражном суде, прекратил производство по заявлению в указанной части на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса.

Соглашаясь с судом области, апелляционная коллегия исходит из следующего.

В силу пункта 1 части 1 статьи 28.1 Кодекса об административных правонарушениях поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются, в том числе, сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.

Частью 1 статьи 28.7 Кодекса об административных правонарушениях установлено, что в случаях, если после выявления административного правонарушения, в том числе, в области законодательства о защите прав потребителей, об охране здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, осуществляется экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, проводится административное расследование.

На основании части 6 статьи 28.7 Кодекса об административных правонарушениях по окончанию административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении.

Статьей 22.1 Кодекса об административных правонарушениях установлено, что   дела об административных правонарушениях, предусмотренных названным Кодексом, рассматриваются в пределах компетенции, установленной главой 23 названного Кодекса, органами и должностными лицами, перечисленными  в данной статье.

В частности, в силу положений  статьи 23.1 Кодекса об административных правонарушениях рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 14.13 названного Кодекса, осуществляется судьями арбитражных судов.

В соответствии со статьей 202 Арбитражного процессуального кодекса (часть 2) производство по делам о привлечении к административной ответственности возбуждается на основании заявлений органов и должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом составлять протоколы об административных правонарушениях и обратившихся с требованием о привлечении к административной ответственности указанных в части 1 настоящей статьи лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность.

Такое заявление, как это следует из статьи 203 Арбитражного процессуального кодекса, подается в арбитражный суд по месту нахождения или месту жительства лица, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, либо,  в случае, если лицо, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, привлекается за административное правонарушение, совершенное вне места его нахождения или места его жительства, по месту совершения административного правонарушения.

Согласно части 6 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

При этом, как следует из разъяснения, данного в  пункте 5 постановления Пленума Высшего Арбитражного суда от 02.06.2004 № 10 (в редакции от 10.11.2011), при рассмотрении данной категории дел суд не связан требованием административного органа о назначении конкретного вида и размера наказания и определяет его, руководствуясь общими правилами назначения наказания, в том числе с учетом смягчающих и отягчающих обстоятельств.

В пункте 7 постановления Пленума Высшего Арбитражного суда от 02.06.2004 № 10 (в редакции от 10.11.2011) разъяснено, что, установив при принятии заявления о привлечении к административной ответственности факт составления протокола и оформления других материалов дела неправомочными лицами, неправильное составление протокола и оформление других материалов дела либо неполноту представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела, суд, руководствуясь статьей 29.4 Кодекса об административных правонарушениях, выносит определение о возвращении заявления вместе с протоколом об административном правонарушении и прилагаемыми к нему документами административному органу. При выявлении указанных обстоятельств в судебном заседании суд, руководствуясь частью 6 статьи 205 и частью 2 статьи 206 Арбитражного процессуального кодекса, принимает решение об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности.

В соответствии со статьей 46 Конституции Российской Федерации решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

В частности,  статья 254 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее – Гражданский процессуальный кодекс) устанавливает, что  граждане и организации вправе обратиться в суд за защитой своих прав и свобод с заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, в результате которых, по мнению указанных лиц, были нарушены их права и свободы или созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод либо на них незаконно возложена какая-либо обязанность или они незаконно привлечены к ответственности.

Статьей 198  Арбитражного процессуального кодекса   предусмотрено право  граждан, организаций и иных лиц  обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления в случае, если   указанные лица  полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Критерием для такого обращения по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса лиц, заинтересованных в защите предполагаемо нарушенных прав при осуществлении предпринимательской деятельности, является ненормативный характер оспариваемого акта, решения, действия (бездействия).

Определение понятия ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия), которые могут быть оспорены в суде, отсутствует в  Гражданском процессуальном и Арбитражном процессуальном кодексах.

Такое определение дано в  постановлении Пленума Верховного Суда от  10.02.2009 № 2, пунктом 1 которого разъяснено, что к решениям, которые могут быть оспорены в судебном порядке,  относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций.  К действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению. К действиям, в частности, относятся выраженные в устной форме требования должностных лиц органов, осуществляющих государственный надзор и контроль. К бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). К бездействию, в частности, относится нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом.

Одновременно в пункте 7 постановления Пленума Верховного Суда от  10.02.2009 № 2 применительно к главе порядке главы 25 Гражданского процессуального кодекса особо указано, что не могут быть предметом самостоятельного судебного оспаривания отдельные процессуальные решения и действия административных органов, в том числе: протокол об административном правонарушении, постановление прокурора о возбуждении дела, определение о возбуждении дела и проведении административного расследования; определения административных органов (их должностных лиц), выносимые в ходе проведения административного расследования, при рассмотрении дела об административном правонарушении по существу - о продлении срока административного расследования, о продлении срока рассмотрения дела, об отказе в удовлетворении ходатайства об истребовании доказательств, о приобщении к материалам делах доказательств; действия административных органов по привлечению к административной ответственности, совершаемые в ходе производства по делу об административном правонарушении (за исключением мер обеспечения производства по делу), не затрагивающие права и законные интересы иных, кроме участников производства по делу лиц, и не выходящие за пределы тех полномочий, которые им предоставлены Кодексом об административных правонарушениях.

Данное разъяснение применимо также и к  спорам, рассматриваемым в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса в силу универсальности воли законодателя и схожести  соответствующих правоотношений.

Оспариваемые арбитражным управляющим Кулабуховой действия управления, как это следует из содержания заявления и содержания апелляционной жалобы, по сути, сводятся к оспариванию действий по извещению о дате и месте составления протокола об административном правонарушении, отказа в удовлетворении заявления о прекращении производства по делу в силу малозначительности, об отложении рассмотрения материалов административного дела,  а также к оспариванию протокола об административном правонарушении.

Указанные действия и акты, как это следует из соответствующих положений Кодекса об  административных правонарушений и разъяснения, данного в пункте 7 постановления Пленума Верховного Суда  от 10.02.2009 № 2, являются промежуточными процессуальными действиями и актами в рамках административной процедуры, не разрешающими дело по существу, а  обеспечивающими продвижение дела по стадиям и совершаемыми в целях формирования доказательственной базы и установления обстоятельств, позволяющих выявить наличие или отсутствие в действиях лица, в отношении которого возбуждено дело о привлечении к административной ответственности, состава соответствующего нарушения, за которое предусмотрена Кодексом об административных правонарушениях, вследствие чего они не могут быть предметом самостоятельного оспаривания в суде, а подлежат оценке при принятии итогового  решения по делу об административном правонарушении.

Законность совершения указанных действий и вынесения указанных документов, равно как и правильность оформления иных материалов дела, в соответствии со статьей 29.1 Кодекса об административных правонарушениях проверяется судьей, органом, должностным лицом при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении.

Таким образом, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не предусматривает возможность обжалования решений (действий) административного органа, его должностного лица в процессе проведения административного расследования, а равно и протокола об административном правонарушении, как отдельных правоприменительных актов. Эти и подобные акты носят вспомогательный, процессуальный, промежуточный характер и сами по себе права участников предпринимательской деятельности не ограничивают.

Следовательно,  как обоснованно указал суд области, в случае оспаривания лицом вышеназванных актов, решений или действий производство по соответствующему  делу, возбужденному арбитражным судом, подлежит прекращению на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса, поскольку в отношении решений административных органов о привлечении к административной ответственности установлен специальный порядок оспаривания (параграф 2 главы 25 Арбитражного процессуального кодекса), который не предоставляет лицу возможности оспаривать любые процессуальные действия и решения, принимаемые должностными лицами в ходе производства по делу об административном правонарушении.

Кроме того, апелляционная коллегия полагает необходимым обратить внимание на следующее обстоятельство.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса суд прекращает производство по делу, если имеется вступивший в законную силу принятый по спору между теми же лицами, о том же предмете и по тем же основаниям судебный акт.

Указанная норма, предусматривающая возможность прекращения производства по делу в случаях, когда право на судебную защиту (право на судебное рассмотрение спора) было реализовано в состоявшемся ранее судебном процессе, направлен на пресечение рассмотрения судами тождественных исков (между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям).

Как следует из материалов дела, предметом заявлений как управления Росреестра, так и арбитражного управляющего Кулабуховой В.Н. являлся вопрос о правомерности привлечения арбитражного управляющего к административной ответственности, предусмотренной частью 3 статьи 14.13 Кодекса об административных правонарушениях, и назначении ей административного наказания.

Основанием для обращения в суд в обоих случаях явился факт выявления административным органом нарушений, допущенных арбитражным управляющим при проведении процедуры наблюдения в отношении общества «ПромГражданСтрой», временным управляющим которого она была назначена решением арбитражного суда Белгородской области от 26.06.2014 по делу № А08-2318/2014.

Таким образом,  заявления