Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.08.2015 по делу n А64-8028/2014. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

Положения статьи 28.2 ФЗ № 181-ФЗ предусматривают целевой характер субвенций, а именно, на реализацию полномочий по предоставлению мер социальной поддержки инвалидов по обеспечению жильем инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 1 января 2005 года.

В целях реализации отдельных положений Федерального закона № 181-ФЗ приняты Правила предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию передаваемых полномочий Российской Федерации по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 15.10.2005 № 614.

Пунктом 1 Правил установлено, что они определяют порядок предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях реализации мер социальной поддержки по обеспечению жильем в соответствии с ФЗ № 181-ФЗ граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 1 января 2005 г.

Российской Федераций в лице Министерства финансов Российской Федерации не представлено доказательств того, что Российской Федерацией субъекту – Тамбовской области или органу местного самоуправления в 2011, 2012, 2013 годах выделены финансовые средствами на реализацию полномочий, предусмотренных статьей 57 ЖК РФ.

При этом материалами дела подтверждается и участниками спора не оспаривается факт предоставления жилых помещений Королевой С.Ф., Рублевой Н.В., Камышниковой Н.В. и Павловой Н.М.

Вместе с тем, федеральный орган государственной власти встречную обязанность не выполнил, расходы администрации по исполнению названных полномочий не компенсировал.

Отсутствие субвенций из федерального бюджета для обеспечения в рамках ФЗ № 181-ФЗ граждан, вставших на учет после 1 января 2005 г. подтверждается также Методикой распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из Федерального фонда компенсаций на реализацию федеральных полномочий по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, установленных Федеральными законами «О ветеранах» и «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», в соответствии с которой в расчет берутся только граждане, вставшие на учет до 1 января 2005 г.

Согласно разъяснениям, данным в пункте 17 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», ответчиком по делам о взыскании убытков, вызванных неисполнением публично- правовым образованием обязанности по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, является непосредственно публично-правовое образование.

Если требования истца являются обоснованными по существу, то суммы убытков подлежат взысканию с публично-правового образования на основании статьи 16 ГК РФ.

Пунктом 3 ч. 2 ст. 57, п. 4 ч. 1 ст. 51 Жилищного кодекса Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2006 № 378 «Об утверждении перечня тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире», лица, страдающие заболеваниями из утвержденного Перечня, отнесены к числу лиц, которым жилые помещения из государственного или муниципального жилищного фонда предоставляются вне очереди.

В силу ч. 3 ст. 57 Жилищного кодекса Российской Федерации гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются на основании решений органа местного самоуправления.

В соответствии со ст. 135 – 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ст. 55, 60, 61 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» реализация органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения осуществляется за счет предоставления межбюджетных трансфертов.

Согласно п. 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения ст. 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого отнесено финансирование соответствующих льгот.

В силу ст. 28.2 Закона № 181-ФЗ Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по предоставлению мер социальной поддержки инвалидов, в том числе обеспечение жилыми помещениями нуждающихся, вставших на учет до 01.01.2005. Таким образом, данные положения предусматривают целевой характер субвенций, а именно на реализацию полномочий по предоставлению мер социальной поддержки инвалидов, вставших на учет до 01.01.2005.

Вместе с тем отсутствие порядка финансирования полномочий, направленных на реализацию мер социальной поддержки, предусмотренных ст. 57 Жилищного кодекса Российской Федерации, то есть на обеспечение жилыми помещениями инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет после 01.01.2005, не может служить основанием к отказу в выполнении государством взятых на себя публично-правовых обязательств.

Учитывая, что право граждан на получение бесплатного жилья установлено федеральным законом, расходные обязательства возникают именно у Российской Федерации. Доказательств того, что Российской Федерацией субъекту Российской Федерации –Тамбовской области или органу местного самоуправления - в рассматриваемый период были выделены финансовые средства на реализацию полномочий, предусмотренных статьей 57 Жилищного кодекса Российской Федерации, то есть на обеспечение жилыми помещениями инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет после 01.01.2005, Минфином России не представлено.

Согласно статье 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

В соответствии со статьями 16, 1069 ГК РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Согласно части 3 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации главный распорядитель средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета муниципального образования выступает в суде соответственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в качестве представителя ответчика по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

Доводы Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, об отсутствии основания для возложения на него ответственности, предусмотренной статьей 1069 ГК РФ, несостоятельны поскольку, по смыслу статей 1069, 1071 ГК РФ, при рассмотрении иска о взыскании вреда причиненного государственными органами, доказыванию подлежат факт ненадлежащего исполнения Российской Федерацией своих обязанностей, наличие и размер причиненного гражданину или юридическому лицу вреда, причинная связь между этими действиями (бездействием) и причиненным вредом.

Кроме того, возмещение расходов Администрации на обеспечение жильем не может ставиться в зависимость от выбытия жилого помещения из муниципальной собственности. Юридическое значение имеют факт предоставления муниципального жилого помещения гражданину, относящемуся к гражданам отдельной категории, и то, что это жилое помещение является муниципальной собственностью и предназначено для реализации целей муниципального образования.

Таким образом, предоставив жилые помещения, Администрация в силу жилищного законодательства не может свободно распоряжаться этими квартирами, поскольку они обременены жилищными правами граждан и, соответственно, за счет данного жилого помещения не может исполнить собственные обязательства. Следовательно, для исполнения своих основных обязательств, возложенных Жилищным кодексом Российской Федерации, Администрация будет вынуждена приобрести аналогичное жилое помещение по рыночной стоимости.

При таких обстоятельствах правомерно были отклонены доводы ответчиков о том, что приобретенные муниципальным образованием квартиры являются муниципальной собственностью, и их предоставление по договору социального найма не влечет выбытия этого объекта недвижимости из муниципальной собственности.

Доводы ответчика о том, что финансирование ФЗ № 181-ФЗ после 01.01.2005 г. должно осуществляться за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, несостоятелен и противоречит положениям, изложенным в преамбуле вышеуказанного закона.

Кроме того, представитель Российской Федерации, ссылаясь на нормы ФЗ № 181-ФЗ, Жилищного кодекса Российской Федерации, обобщал понятия «финансирование закона» и «порядок предоставления льгот по закону».

В данном случае, финансирование ФЗ № 181-ФЗ, согласно его преамбуле, осуществляется за счет средств Российской Федерации. В ЖК РФ установлен порядок предоставления жилья льготным категориям граждан.

Исходя из круга правоотношений, регулируемых ЖК РФ, он не может устанавливать порядок финансирования, который закрепляется в федеральном законе о бюджете и ФЗ № 181-ФЗ.

Также данным ответчиком заявлено о том, что финансирование закона производилось и после 01.01.2005 г. за счет средств Российской Федерации.

Однако, представленные в суд в качестве доказательств таблица № 30 приложения № 35 к Федеральному закону от 01.12.2014 № 384-ФЗ «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов», таблица 24 приложения 34 к Федеральному закону от 02.12.2013 № 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов», таблица 18 приложения 28 и таблица 1 к Федеральному закону от 30.11.2011 № 371-ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов», таблица 1 приложения № 35 к Федеральному закону от 01.12.2014 № 384-ФЗ «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов», таблица 1 приложения 31 к Федеральному закону от 03.12.2012 № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов», таблица 16 приложения 31 к Федеральному закону от 03.12.2012 № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» свидетельствуют о выделении субвенций из бюджета Российской Федерации только на лиц, вставших на учет до 01.01.2005 г.

Доводы ответчика-1 о том, что исполнение ФЗ № 181-ФЗ после 01.01.2005 г. должно осуществляться из бюджета субъекта РФ, и в то же время его заявление о том, что финансирование Федерального закона и после 01.01.2005 г. осуществляется Российской Федерацией, противоречат друг другу и являются несостоятельными.

Представление дотаций федеральным бюджетом в 2012-2015 г.г. на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, в том числе Тамбовской области по своей правовой природе также не может быть направлено на финансирование ФЗ № 181-ФЗ, так как данные обязательства являются обязательствами Российской Федерации.

Доводы ответчика о том, что инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет после 01.01.2005 г., в соответствии с жилищным законодательством РФ обеспечиваются жилыми помещениями на общих основаниях носят дискриминационный характер и в нарушение статьи 19 Конституции Российской Федерации ставят наличие их прав (одной и той же категории граждан) в зависимость от времени постановки их на учет (до 01.01.2005 г. и после этой даты.)

Оценив представленные по делу доказательства, суд области правомерно признал доказанным факт причинения истцу убытков, связанных с предоставлением по решению суда жилья гражданам, имеющим тяжелую форму хронических заболеваний, вследствие неисполнения Российской Федерацией расходных обязательств на сумму иска.  

На основании вышеизложенного, арбитражный суд пришел к обоснованному выводу об удовлетворении иска в части взыскания указанной суммы убытков с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет средств казны Российской Федерации.

Доводы ответчика относительно того, что предоставление жилья инвалидам является расходным обязательствам муниципального образования, являются несостоятельными и подлежали отклонению по вышеуказанным основаниям. По указанным основаниям, в иске, предъявленном к субъекту Российской Федерации – Тамбовской области, было отказано обоснованно. Обязанность Российской Федерации возместить расходы муниципального образования по обеспечению жильем инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005 так же следует из правовой позиции, изложенной в Определениях Верховного Суда Российской Федерации от 28.04.2014 № 303-ЭС15-3218, от 12.12.2014 № 309-ЭС14-5453, от 24.02.2015 № 303-ЭС15-1145, от 25.03.2015 № 303-ЭС15-1830, от 10.04.2015 № 301-ЭС15-3071.

Доводы заявителя жалобы о том, что в рассматриваемом случае отсутствуют все признаки правонарушения, каких-либо претензий о недостаточности финансирования или отказа в нем, Тамбовская область не заявляла, несостоятельны по указанным ранее основаниям, а также в силу следующего.

В силу закона меры социальной поддержки инвалидов по оплате жилого помещения и коммунальных услуг и по обеспечению жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 01.01.2005 г., отнесены к расходным обязательствам Российской Федерации, поэтому