Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.03.2014 по делу n А48-1521/2013. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

настоящим Федеральным законом вопросов местного значения.

В частности, пунктом 2 статьи 50 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации», к которому отсылает пункт 1 настоящей статьи, установлено, что в собственности поселений могут находиться, в том числе автомобильные дороги местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог (подпункт 2).

В силу пункта 1 статьи 51 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Пунктом 4 статьи 51 названного закона предусмотрено, что органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

Исходя из анализа указанных норм, затраты или недополученные доходы в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг могут возмещаться только после определения критериев отбора юридических лиц (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий.

Причем в спорный период данный порядок должен был соответствовать также требованиям Федерального Закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд») и Федерального Закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – ФЗ «О защите конкуренции»).

Так в соответствии с пунктом 1 статьи 54 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» (в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных отношений) размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд осуществляется в порядке, предусмотренном ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Поддержание в надлежащем состоянии автомобильных дорог, объектов благоустройства, их ремонт (текущий и капитальный), исходя из пункта 2 статьи 3 ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», признается муниципальной нуждой.

Такие работы, услуги для муниципальных нужд могут быть оказаны только путем размещения заказа в соответствии с настоящим законом, то есть посредством проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме (пункт 2 статьи 10 ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»).

Несоблюдение указанного порядка оказания услуг для муниципальных нужд является нарушением ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», а также и норм ФЗ «О защите конкуренции», так как устраняется конкуренция среди хозяйствующих субъектов и создаются преимущества отдельным хозяйствующим субъектам.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции сделал правомерный вывод о том, что органы местного самоуправления без соблюдения  условий, предусмотренных пунктом 3 статьи 78 БК РФ, не могут предоставлять субсидии муниципальным казенным предприятиям только потому, что за ними закреплено муниципальное имущество, поскольку положениями статьи 78 БК РФ исключение предоставляется только для государственных (муниципальных) учреждений. Между тем, в период, за который истец просит возместить ему недоплаченную сумму субсидий, он являлся муниципальным казенным предприятием.

Кроме того, суд первой инстанции правильно отметил, что Постановление № 48 от 19.01.2012 также в нарушение требований пункта 3 статьи 78 БК РФ не содержит критериев отбора юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий, а также критериев, по которым субсидии предоставляются только такой категории субъектов (юридических лиц), как муниципальные казенные предприятия, за которыми закреплено на праве оперативного управления определенное муниципальное имущество.

Также, арбитражный суд области правомерно указал, что в рассматриваемом случае исполнительно-распорядительный орган Муниципального образования - Администрация города Орла Постановлением от 19.12.2012 № 48 «Об утверждении порядка предоставления субсидий муниципальным казенным предприятиям на 2012-2014 годы» утвердила порядок предоставления, в том числе в 2013 году, из бюджета Муниципального образования город Орел субсидий на возмещение затрат по содержанию, текущему ремонту, капитальному ремонту муниципального имущества, переданного в оперативное управление казенному предприятию в рамках исполнения муниципального заказа, а также в счет погашения задолженности перед казенным предприятием, сложившейся в рамках исполнения муниципального заказа, и фактически произведенных казенным предприятием расходов, то есть установила порядок предоставления субсидий, в то время как решение Орловского городского Совета народных депутатов от 20.12.2012 № 28/0493-ГС «О бюджете города Орла на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» и иные акты представительного органа муниципального образования такого порядка не устанавливают.

Орловский городской Совет народных депутатов включил в решение от 20.12.2012 № 28/0493-ГС «О бюджете города Орла на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» лишь отсылочную норму о том, что порядок предоставления субсидий устанавливает Администрация города Орла. Тем самым создана предпосылка для установления дополнительных препятствий к получению субсидий юридическими лицами на конкурентной основе, поскольку открытость и публичность процедур предоставления субсидий, обеспечиваемая регулированием на уровне нормативного акта, отсутствует.

Отнесение пунктом 10 статьи 35 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении предполагает, тем не менее, что решение этих вопросов будет осуществляться в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами.

При изложенных обстоятельствах, исходя из представленных в материалы дела доказательств, учитывая положения вышеуказанных норм законодательства, суд первой инстанции сделал правомерный вывод, что установленный Постановлением Администрации г. Орла № 48 от 19.01.2012 порядок финансирования затрат по содержанию муниципального имущества, закрепленного за муниципальными казенными предприятиями, не отвечает требованиям статьи 78 БК РФ, отметив также, что пункт 4 статьи 51 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» не предусматривает право органа местного самоуправления на безусловное субсидирование муниципальных казенных предприятий, а положения статьи 78 БК РФ не предусматривают возможности предоставления субсидий таким хозяйствующим субъектам лишь на том основании, что за ними закреплено муниципальное имущество.

Довод МУП «Спецавтобаза» о том, что субсидии для него являются средством возмещения понесенных им затрат и недополучения доходов в связи с выполнением работ по содержанию муниципального имущества, переданного ему в оперативное управление, в связи с чем, не являются предоставлением преимущества, судом первой инстанции правомерно отклонен как противоречащий положениям статей 6, 78, 86 БК РФ, которыми предусмотрен исчерпывающий перечень вопросов, подлежащих регулированию нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, в чьем ведении находится представление субсидий юридическим лицам.

Поскольку действующим законодательством органу местного самоуправления не предоставлены полномочия по установлению порядка финансирования выполнения работ, оказания услуг для муниципальных нужд, а также по установлению категории и (или) критериев отбора хозяйствующих субъектов для поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для муниципальных нужд (за исключением случаев размещения заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), установленных ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»), арбитражный суд области пришел к правомерному выводу, что статья 78 БК РФ не подлежит применению в случае выделения бюджетных средств на оплату работ для муниципальных нужд.

Осуществление финансирования указанных работ отдельным хозяйствующим субъектам, без соблюдения процедур размещения заказов путем проведения торгов для муниципальных нужд, предусмотренных ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», и (или) с соблюдением процедур, установленных муниципальными правовыми актами местной администрации, не соответствует требованиям федерального законодательства о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.

Кроме того, финансирование работ для муниципальных нужд путем предоставления субсидий в порядке, установленном бюджетным законодательством, т.е. без обязательного соблюдения процедур, предусмотренных ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (с 01.01.2014 в соответствии с Федеральным Законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд») и (или) с соблюдением процедур, установленных муниципальными правовыми актами местной администрации, создает предпосылки для нарушения прав хозяйствующих субъектов на товарных рынках, на которых муниципальное образование в лице своих органов выступает заказчиком товаров, работ, услуг, поскольку ограничивает право хозяйствующих субъектов конкурировать за получение бюджетных денежных средств в случае проведения торгов, право на обжалование результатов торгов, создает или может создать преимущественные условия осуществления деятельности для отдельных хозяйствующих субъектов, в то время как иные хозяйствующие субъекты лишаются доступа к соответствующему товарному рынку в порядке, предусмотренном федеральным законодательством, что приводит и (или) может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в связи с недопущением органом местного самоуправления возникновения конкурентных отношений между потенциальными хозяйствующими субъектами на соответствующих товарных рынках.

Пунктом 1 статьи 15 ФЗ «О защите конкуренции» определено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных Федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Пунктом 4 статьи 16 ФЗ «О защите конкуренции» предусмотрено, что запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

На основании изложенного, арбитражный суд области обоснованно сделал вывод, что предоставление органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями преимущества, которое обеспечивает отдельным хозяйствующим субъектам по сравнению с другими участниками рынка (потенциальными участниками рынка) более выгодные условия деятельности на соответствующем товарном рынке, путем передачи имущества и (или) иных объектов, гражданских прав, прав доступа к информации в приоритетном порядке в нарушение установленных антимонопольным законодательством оснований и порядка предоставления является запрещенной муниципальной помощью.

В соответствии со статьей 10 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции.

Самостоятельное выполнение работ, отнесенных к ведению муниципалитета, действующим законодательством не предусмотрено, и не может порождать обязанность ответчика по оплате оказанных услуг.

В рассматриваемом случае между сторонами контракт на выполнение работ и оказание услуг по содержанию дорожно-уличной сети и иного муниципального имущества не заключался.

Согласно статье 8 ГК РФ гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя и не предусмотрены законом или такими актами, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности, в том числе и вследствие неосновательного обогащения.

В случае если между сторонами не заключен договор, стоимость выполненных работ подлежит взысканию по правилам, установленным главой 60 ГК РФ о неосновательном обогащении, на что указано в пункте  6 Информационного письма Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.11.2008 № 127.

Между тем, в рамках настоящего спора МУП «Спецавтобаза» требование о взыскании неосновательного обогащения именно за фактическое оказание услуг и производство работ по содержанию улично-дорожной сети и иного муниципального имущества не заявляло.

При таких обстоятельствах оснований для рассмотрения заявленных МУП «Спецавтобаза» исковых требований с применением норм права о неосновательном обогащении с точки зрения оплаты фактически