Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.08.2015 по делу n А76-3289/2015. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

города Челябинска от 16.05.2012 требований земельного законодательства в части информирования неопределённого круга лиц о предоставлении земельного участка в аренду под строительство объекта недвижимости (п. 3 ст. 31 ЗК РФ) в силу ненадлежащего содержания публикации, а также несоответствие поданного предпринимателем заявления норме п. 1 ст. 31 ЗК РФ.

В силу п. 3 ст. 31 ЗК РФ органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. Граждане, общественные организации (объединения), религиозные организации и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения, религиозных организаций и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства.

В силу п. 4 и п. 11 ст. 1 ЗК РФ при предоставлении земельных участков из публичных земель должно обеспечиваться участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, сочетание интересов общества и законных интересов граждан, а также принцип эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков (п. 1 ст. 34 ЗК РФ).

Согласно правовой позиции, сформированной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 4224/10 от 14.09.2010, публичное размещение информации о предстоящем предоставлении земельного участка для целей строительства призвано обеспечить реализацию гражданами в разумный срок принципов участия в решении вопросов, касающихся прав на землю, а также сочетания интересов общества и отдельных граждан. Следовательно, публичное информирование направлено не только на защиту интересов населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок.

Указанное позволяет не согласиться с выводом суда первой инстанции об отсутствии у Прокурора заинтересованности в оспаривании заключенной между ответчиками сделки, оформляющей передачу в аренду предпринимателю Дмитруку С.П. земельного участка из состава публичных земель.

В соответствии с ч. 1 ст. 52 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований.

Согласно п. 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 № 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе», предъявляя иск о признании недействительной сделки или применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной лицами, названными в абзацах втором и третьем части 1 статьи 52 АПК РФ, прокурор обращается в арбитражный суд в интересах публично-правового образования.

Нормы п. 3 ст. 31 ЗК РФ об информировании населения о предоставлении публичных земель под застройку направлены на обеспечение участия жителей муниципального образования в решении вопросов, касающихся прав на землю, ввиду чего обеспечение гражданам таких гарантий относится к полномочиям органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения (п. 2 ст. 1, абз. 12 ст. 2, п. 19, 20 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), а нарушение таких гарантий следует расценивать как нарушение прав публично-правового образования.

Публичное информирование также направлено на защиту интересов иных претендентов на застройку земельного участка, и тем самым – на обеспечение процедуры конкурентного предоставления земельного участка, ввиду чего в этом случае нарушение порядка публичного информирования нарушает права таких субъектов, лишенных возможности заявить свои притязания на земельный участок.

Статья 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» устанавливает запрет на акты и действия (бездействие), в том числе органов местного самоуправления, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Положения данных норм направлены на защиту неопределенного круга лиц.

Согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлениях от 05.04.2011 № 14686/10, от 11.03.2014 № 16034/13, достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 «Закона о защите конкуренции» является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции. В тех случаях, когда требуется проведение конкурса, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, его непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении конкурса в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо право ведения деятельности на нем.

С учетом изложенного, нарушение порядка публичного информирования  также нарушает права муниципального образования как распорядителя земельного участка на его максимально эффективное использование путем установления арендной платы за земельный участок на конкурсных началах (путем проведения торгов) в случае появления конкурентных заявок.

При этом следует отметить, что ни необходимость сохранения стабильности гражданского оборота, ни принцип правовой определённости, на что сослался суд первой инстанции, по смыслу п. 2 ст. 168 ГК РФ не могут исцелять сделку, совершённую в нарушение императивных требований законодательства и в нарушение публичных интересов.

По вышеизложенным мотивам апелляционный суд соглашается с доводами апелляционной жалобы Прокурора о неправомерности вывода суда первой инстанции об отсутствии заинтересованности Прокурора в оспаривании заключенной между ответчиками сделки.

По тем же основаниям, а также с учетом правовой позиции, сформированной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 14182/12 от 12.03.2013, апелляционный суд считает, что Прокурор также вправе заявлять требования о применении последствий ничтожной сделки, совершённой публично-правовым образованием.

Оценивая заявленные Прокурором основания недействительности оспариваемой сделки, апелляционный суд исходит из следующего.

С учетом цитированных ранее положений нормы п. 3 ст. 31 ЗК РФ, правовой позиции, сформированной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 4224/10 от 14.09.2010, следует сделать вывод, что содержание размещённой органом местного самоуправления публикации о планируемом предоставлении земельного участка в аренду под строительство, с учетом целей публичного информирования, не должно оставлять сомнений как у неопределённого круга лиц, так и потенциальных претендентов на земельный участок относительно предмета и целей такого информирования. При этом, учитывая, что выбор земельного участка производится до формирования земельного участка и определения его границ на местности, местоположение планируемого к строительству земельного участка должно быть указано с той степенью достоверности и точности, которая позволяет определить территорию, в пределах которой планируется строительство объекта недвижимости, а также которая позволяет неопределённому кругу лиц заявить свои притязания на земельный участок либо выразить возражения против предстоящего строительства.

Согласно ч. 1 и ч. 2 ст. 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

В данном случае органом местного самоуправления была размещена публикация о предоставлении земельного участка на ул. Кирова в Калининском районе г. Челябинска (л.д. 29).

Однако из содержания публикации не следует ни максимально определённое местоположение земельного участка, ни планируемая площадь застройки.

Между тем улица Кирова в г. Челябинске имеет значительную протяженность, даже в пределах заявленного в публикации Калининского района. Данная улица является одной из центральных городских улиц, является местом массового пребывания горожан, и, кроме того, как следует из акта выбора земельного участка (л.д. 12, 14), согласно Правовому зонированию территории г. Челябинска, утв. решением Челябинской городской Думы от 27.04.2004 № 36/8, действовавшему на момент размещения публикации (л.д. 53), спорный земельный участок размещен в зоне скверов и бульваров, ввиду чего указанное неопределённое местоположение земельного участка, отсутствие в публикации сведений о площади застройки, лишает жителей муниципального образования права заявлять свои возражения относительно застройки центральной части города и в границах специальной территориальной зоны.

Указанное обстоятельство, в частности, подтверждается имеющейся в материалах дела, и не опровергнутой ответчиками (ч. 1 ст. 65 АПК РФ) информацией о наличии возражений жителей планируемого к застройке микрорайона относительно предоставления предпринимателю Дмитруку С.П. спорного земельного участка (л.д. 33-34).

Таким образом, апелляционный суд приходит к выводу, что в данном случае ненадлежащее информирование населения о предстоящей застройке земельного участка привело к нарушению прав граждан на решение вопросов, касающихся предоставления публичных земель.

При этом апелляционный суд также учитывает, что согласно ситуационному плану (л.д. 37) планируемый к размещению земельный участок мог быть индивидуализирован максимально точно – относительно пересечения улиц Кирова и Работниц, а также относительно близлежащих объектов недвижимости, учитывая сложившуюся застройку данного микрорайона.

Ссылка ответчиков на то, что представленная публикация является достаточным доказательством информирования населения о предстоящем выборе земельного участка для строительства, поскольку положения действующего законодательства не устанавливают форму и содержание такого публичного извещения, отклоняется судом апелляционной инстанции в силу следующего.

Действительно, действующее законодательство не устанавливает конкретную форму и содержание извещения о публичном информировании населения. Вместе с тем, исходя из необходимости соблюдения принципов эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления земельных участков, такое извещение должно отвечать цели максимально обширного информирования населения о предстоящем выборе земельного участка, в том числе с целью защиты прав возможных претендентов на земельный участок, чего судом, исходя из вышеизложенных фактических обстоятельств, не установлено.

Указанное позволяет критически отнестись к утверждению ответчиков о надлежащем исполнении уполномоченным органом обязанности по публичному размещению информации о предоставлении земельного участка.

Вышеизложенные обстоятельства позволяют сделать вывод о том, что нормы земельного законодательства о порядке предоставления земельных участков для целей строительства, при предоставлении спорного земельного участка не были соблюдены, что позволяет оценить оспариваемую сделку как ничтожную (ст. 168 ГК РФ).

Исходя из представленных Прокурором в обоснование своей правовой позиции доказательств судом также установлено следующее.

В соответствии со ст. 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) зФ

аконодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; ответственности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности.

Согласно ч. 1 ст. 41 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов. Подготовка документации по планировке территории, предусмотренной настоящим Кодексом, осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий.

В свою очередь разработка документов территориального планирования муниципального образования по смыслу норм ст. 8, 9, 18 ГрК РФ относится к числу публичных полномочий органа местного самоуправления в области градостроительной деятельности, а в силу ст. 2 Кодекса  обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования относится к числу основных принципов законодательства о градостроительной деятельности.

В силу ч. 1 ст. 42 ГрК РФ подготовка проекта планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры, зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства (пп. 1, 3 ч. 1 ст. 30 ГрК РФ).

На основании ч. 1 ст. 35 ГрК РФ в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых