Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.05.2015 по делу n А47-6411/2014. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

кодекса Российской Федерации).

В силу этого заявитель, при обращении в арбитражный суд с заявлением в порядке главы 24 АПК РФ, обязан представить доказательства наличия факта нарушения его прав.

По смыслу пункта 1 статьи 2, части 1 статьи 4, пункта 3 части 4 статьи 201 АПК РФ основной задачей арбитражного судопроизводства является защита нарушенного права, которая, в первую очередь, осуществляется путём восстановления этого права.

Согласно статье 4 АПК РФ лицо, заинтересованное в защите своих прав, вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав. Вместе с тем, заинтересованность как процессуальная категория предполагает собой нарушение охраняемых законом прав и (или) интересов заявителя. Если заявителем не будет доказан факт нарушения его прав в результате издания ненормативного правового акта, решения, осуществления противоправных действий (бездействия), суд отказывает в удовлетворении заявленных требований.

Предмет спора по настоящему делу составляет постановление органа местного самоуправления от 17.02.2014 № 166-п, законность вынесения данного ненормативного правового акта.

В обоснование нарушения его прав названным постановлением Облпотребсоюз ссылается на то обстоятельство, что данный правовой акт опосредованно (постановление от 17.02.2014 отменяет постановление от 19.07.2010, тем самым восстанавливает действие распоряжения от 13.09.2006 об отмене распоряжения от 16.09.1992) отменяет действие распоряжения от 16.09.1992 № 1394, которое, в свою очередь, подтверждает наличие у заявителя права собственности на соответствующее имущество.

Суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что постановление от 17.02.2014 № 166-п не нарушает права Облпотребсоюза, поскольку распоряжение от 16.09.1992 № 1394 исполнено, права собственности на недвижимое имущество зарегистрированы в установленном законом порядке. При этом права собственности на часть объектов, поименованных в распоряжении от 16.09.1992 № 1394, зарегистрированы за обществом «Бузулукзаготпромторг».

Между тем суд первой инстанции не учёл следующие, юридически значимые для правильного и своевременного разрешения спора обстоятельства.

В дело представлена заверенная копия свидетельства о государственной регистрации права собственности. Из текста данного документа следует, что на основании распоряжения Администрации от 16.09.1992 № 1394 в ЕГРП зарегистрировано право собственности Облпотребсоюза на объект недвижимого имущества – нежилое двухэтажное здание площадью 624,8 кв.м., регистрационная запись № 56-56-04/022/2013-233 (т. 1, л.д. 144).

Факт регистрации права собственности Облпотребсоюза на объекты недвижимого имущества на основании распоряжения от 16.09.1992 № 1394 установлен также постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.05.2010 по делу № А47-6147/2006. Суд отметил, что данное распоряжение явилось юридическим фактом, повлекшим возникновение права собственности Облпотребсоюза (т. 1, л.д. 33).

Действительно, в силу Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее – Закон № 122-ФЗ) зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке.

Вместе с тем, отмена постановления от 19.07.2010 № 172-п путём вынесения постановления от 17.02.2014 № 166-п имеет своей целью прекращение действия распоряжения от 16.09.1992 № 1394.

Однако, отмена ненормативного правового акта, явившегося основанием государственной регистрации права собственности в ЕГРП, влечёт за собой наступление неблагоприятных правовых последствий для лица, поименованного в публичном реестре в качестве собственника.

Из материалов настоящего дела усматривается наличие между Облпотребсоюзом и обществом «Бузулукзаготпромторг» спора о праве на имущество, поименованное в тексте распоряжения 1992 года. Следует отметить, что общество «Бузулукзаготпромторг» уже предприняло попытку использовать постановление от 17.02.2014 № 166-п с целью разрешения спора в отношении одного из объектов недвижимого имущества в свою пользу. Так, в апреле 2014 года общество «Бузулукзаготпромторг» обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением о пересмотре вступившего в законную силу решения по делу № А47-16987/2012 по новым, вновь открывшимся обстоятельствам (т. 1, л.д. 39-40).

Подателем апелляционной жалобы обоснованно указано на то обстоятельство, что в тексте распоряжения от 16.09.1992 № 1394 поименовано значительное количество объектов. При этом доказательств регистрации в ЕГРП вещных прав на каждый из этих объектов в материалы настоящего дела не представлено (Администрация и общество «Бузулукзаготпромторг» на наличие таких доказательств не ссылаются). В связи с чем, вывод суда первой инстанции об исполнении распоряжения от 16.09.1992 № 1394 следует признать ошибочным.

При разрешении вопроса о том, нарушает постановление Администрации от 17.02.2014 № 166-п субъективные права Облпотребсоюза или нет, арбитражный суд апелляционной инстанции также исходит из следующего.

Гражданским кодексом РСФСР 1964 года, а также Основами гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик от 08.12.1961, от 31.05.1991 регистрация прав, обременений либо сделок в отношении недвижимого имущества нежилого назначения в качестве обязательной предусмотрена не была.

В том же время на основании Инструкции о порядке регистрации строений в городах, рабочих, дачных и курортных поселках РСФСР, утверждённой Приказом Министерства коммунального хозяйства РСФСР от 21.02.1968 № 83 (далее – Инструкция № 83), права на здания, строения могли быть зарегистрированы в бюро технической инвентаризации исполнительных комитетов местных Советов депутатов трудящихся.

В параграфе 8 Инструкции № 83 приведён перечень документов, устанавливающих право собственности на строения. Среди прочих документов в качестве таковых (устанавливающих право) названы регистрационные удостоверения коммунальных органов (пункт «п» параграфа 8).

Из материалов дела следует, что на основании распоряжения Администрации от 16.09.1992 № 1394 Бузулукским государственным предприятием «Техническая инвентаризация» в интересах Облпотребсоюза выданы регистрационные удостоверения на недвижимое имущество, поименованное в тексте названного распоряжения (т. 1, л.д. 145).

Материалами дела так же подтверждено обстоятельство регистрации права  Облпотребсоюза на нежилое здание по адресу г. Бузулук, ул. Фрунзе д.3 на основании  распоряжения от 16.09.1992 № 1394.

Тем самым принятое Администрацией постановление от 17.02.2014 №166-п, которое по существу  направлено на административную отмену ранее принятого  ненормативного акта (распоряжения от 16.09.1992 № 1394), ставит  под сомнение легитимность документа, явившегося основанием возникновения зарегистрированного права заявителя на имущество. 

Поскольку, распоряжение органа местного самоуправления от 16.09.1992 № 1394 имеет определённые правовые последствия, затрагивает сферу имущественных интересов Облпотребсоюза, в силу чего вынесение Администрацией какого-либо ненормативного правового акта, ограничивающего либо полностью исключающего действие этого распоряжения, непосредственно затрагивает права Облпотребсоюза. Обратный вывод суда первой инстанции следует признать ошибочным.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту (часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Постановление от 17.02.2014 № 166-п вынесено Администрацией в порядке, предусмотренном статьей 48 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ).

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт (часть 4 статьи 7, часть 1 статьи 48 Закона № 131-ФЗ).

Данные правовые положения основаны на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства и направлены на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в статье 12 Конституции Российской Федерации. При этом решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 26.05.2011 № 739-О-О, от 22.03.2012 № 486-О-О).

Как верно указано арбитражным судом первой инстанции, отменяющий правовой акт должен соответствовать закону, то есть быть обоснованным и не нарушающим законных прав граждан и (или) организаций. Объём предоставленных гражданам и юридическим лицам гарантий защиты, а также реализация органами местного самоуправления предоставленных законом полномочий не могут ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов. Отмена ранее вынесенного акта, как и любые акты органа местного самоуправления, не могут противоречить действующему законодательству и произвольно ограничивать субъективные права граждан и (или) организаций в сфере предпринимательской деятельности.

В случае реализации органом местного самоуправления правомочия, регламентированного частью 1 статьи 48 Закона № 131-ФЗ, соответствующий орган (либо должностное лицо) обязан обосновать необходимость отмены ранее вынесенного правового акта, указать на несоответствие последнего нормам права.

Между тем, в нарушение требований статей 65, 200 АПК РФ Администрация не представила доказательств, подтверждающих правомерность вынесения постановления от 17.02.2014 № 166-п, законность данного ненормативного правового акта.

Постановлением от 17.02.2014 № 166-п отменено постановление от 19.07.2010 № 172-п (т. 1, л.д. 25).

В нарушение требований о законности правовых актов органов местного самоуправления ни в тексте постановления от 17.02.2014 № 166-п, ни в каких-либо иных документах (в том числе процессуальных) не указано нарушение, допущенное должностным лицом при вынесении постановления от 19.07.2010 № 172-п. Не приведены нормы материального права, которым не соответствует постановление 2010 года.

В обоснование необходимости вынесения постановления от 17.02.2014 в тексте данного документа указано, что распоряжение Администрации от 16.09.1992 № 1394 подписано неуполномоченным лицом.

Однако данное утверждение не является предусмотренным законом основанием для отмены постановления от 19.07.2010 № 172-п. Каждый из ранее вынесенных (изданных, принятых) Администрацией документов является самостоятельным ненормативным правовым актом, в силу чего предположительное наличие пороков у одного документа не влечёт безусловное право органа местного самоуправления отменить оба документа либо второй из них.

Апелляционный суд также принимает во внимание то обстоятельство, что, по сути, постановление от 19.07.2010 № 172-п вынесено с целью восстановления правового положения, существовавшего до издания Администрацией распоряжения от 13.09.2006 № 8, то есть положения, установленного первичным актом – распоряжением от 16.09.1992 № 1394.

В свою очередь, утверждение заинтересованного лица (ответчика) о том, что распоряжение от 16.09.1992 № 1394 вынесено с превышением полномочий, не основано на относимых, допустимых и достаточных доказательствах. То обстоятельство, что распоряжения от 16.09.1992 №№ 1392, 1393, 1395, 1396 подписаны главой администрации г. Бузулука Зайцевым П.А. (т. 2, л.д. 12-15), а не первым заместителем главы администрации г. Бузулука Исаевым Ю.И. само по себе не свидетельствует об отсутствии у последнего полномочий на подписание распоряжения № 1394. Инструкции и иные документы, содержащие перечень полномочий первого заместителя главы администрации г. Бузулука Исаева Ю.И., в дело не представлены (часть 2 статьи 9 АПК РФ).

Не допускаются осуществление гражданских прав исключительно с намерением причинить вред другому лицу, действия в обход закона с противоправной целью, а также иное заведомо недобросовестное осуществление гражданских прав (злоупотребление правом). В случае несоблюдения названных требований суд, арбитражный суд или третейский суд с учётом характера и последствий допущенного злоупотребления отказывает лицу в защите принадлежащего ему права полностью или частично, а также применяет иные меры, предусмотренные законом (пункты 1, 2 статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Правило о недопущении злоупотребления правом также распространяется на отношения власти-подчинения, то есть административные правоотношения – орган, наделённый властными полномочиями, не вправе использовать эти полномочия в целях ущемления интересов иных лиц.

Несмотря на отмену постановления от 17.09.2010 № 172-п, вынесение постановления от 17.02.2014 № 166-п направлено на прекращение действия именно распоряжения от 16.09.1992 № 1394, что не соответствует смыслу части 1 статьи 48 Закона № 131-ФЗ, более того, в рассматриваемой ситуации (истечение существенного периода времени – 22 года; наличие спора о праве между двумя хозяйствующими субъектами) характеризует действия органа местного самоуправления как негативные, преследующие не цели устранения нарушения требований закона, а изменение правового положения Облпотребсоюза и общества «Бузулукзаготпромторг». Однако орган местного самоуправления не вправе своими действиями ставить одну из спорящих сторон в более выгодное положение.

Полномочия Администрации по самоконтролю, установленные частью 1 статьи