Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.05.2015 по делу n А76-17634/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

проверки, апелляционный суд признаёт правильным вывод суда первой инстанции о том, что действия управления по проведению выездной проверки с участием экспертов ФГБУЗ «ЦГЭ №15 ФМБА России»  (г. Снежинск), являются грубым нарушением предусмотренных Законом №294-ФЗ требований к организации и проведению проверок юридических лиц.

Из анализа ч. 6 ст. 12, п. 8 ч. 2 ст. 20 Закона №294-ФЗ следует, что установление на момент проведения проверки наличия гражданско-правовых отношений между проверяемым лицом и экспертной организацией, привлечённой к участию в проведении проверки, является достаточным основанием для признания факта грубого нарушения требований Закона №294-ФЗ при проведении проверки.

Довод апеллянта о том, что для признания нарушения требований Закона №294-ФЗ грубым  необходимо наличие между проверяемым лицом и экспертом, экспертной организацией одновременно не только гражданско-правовых отношений, но и трудовых отношений, прямо противоречит ч. 6            ст. 12 Закона № 294-ФЗ, которая такого требования не устанавливает, и на этом основании отклоняется апелляционным судом.

Для правильной правовой квалификации наличия либо отсутствия рассматриваемого нарушения Закона №294-ФЗ как грубого следует исходить из предмета гражданско-правового договора и предмета проверки. Если такие предметы совпадают, то нарушение является грубым и влечёт признание результатов проверки незаконными, а вынесенные в итоге такой проверки ненормативные правовые акты - недействительными.

В рассматриваемой ситуации предмет договора от 01.02.2012 №36 (согласно приложению к договору) идентичен предмету проведённой управлением проверки, что, безусловно, свидетельствует о грубом нарушении и влечёт отмену её результатов.

Апелляционным судом не принимаются ссылки на п. 19 договора, поскольку из дела видно, что фактически договорные отношения по оказанию платных услуг исполнялись между ООО «ЗКС» и ФГБУЗ «ЦГЭ №15 ФМБА России» в проверяемый период, как и фактически оказывались обществу в этот период аналогичные платные услуги ФГБУЗ «ЦГЭ №71 ФМБА России».

Таким образом, у суда первой инстанции имелось достаточно оснований для признания оспоренного предписания недействительным, поскольку оно вынесено с грубым нарушением требований Закона №294-ФЗ, то есть не соответствует действующему законодательству, а значит, априори нарушает права и законные интересы общества в соответствующей сфере деятельности.

Анализируя существо вменённых обществу обжалуемым предписанием требований, суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда первой инстанции, исходя из следующего:

Особенностью  такого ненормативного правового акта, как предписание, является то, что данный вид ненормативных правовых актов направлен на устранение конкретных нарушений, выявленных в ходе проверки, путём совершения лицом, в адрес которого выносится предписание, определённых действий.

Соответственно, вынесение предписания порождает обязанность лица, которому оно адресовано, совершить определённые действия либо, напротив, воздержаться от их совершения.

Поскольку обязанность лица, которому адресовано предписание, по его исполнению обеспечена мерами государственного принуждения, приведённые в  предписании формулировки  выявленных нарушений и их правовая квалификация должны быть ясными, чёткими, исключать возможность их неоднозначного или расширительного толкования с тем, чтобы лицо, которому адресовано предписание, могло чётко установить: какие нормы права были им нарушены;  в каких его конкретных действиях выражаются данные нарушения; что ему следует сделать для их устранения.

Предписание как ненормативный правовой акт, выносимый по результатам проведения мероприятий административного контроля и направленный на устранение выявленных нарушений, должно соответствовать требованию  исполнимости, то есть содержать чёткие указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем, чтобы лицо, на которого возлагается обязанность по исполнению предписания,  могло однозначно определить, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений и приведения  существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также для избежания неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

Несоблюдение  требования об исполнимости предписания ставит оценку действий обязанного лица, направленных на исполнение предписания, в зависимость от субъективного мнения контролирующего органа, что противоречит принципу правовой определённости и создаёт потенциальную возможность для злоупотреблений со стороны государственных органов в данной сфере.

При проверке требования, содержащегося в пункте 1 предписания, («Обеспечить хранение глины и каолина на площадке с твёрдым покрытием»), судом установлено, что  глина и каолин (разновидность глины), используемые заявителем в производстве керамогранита, складируются на грунтовых площадках на территории завода в натуральном (кусковом) виде и не рассыпаются.

В качестве нормативного обоснования данного пункта в предписании указан п. 3.13 СП 2.2.2.1327-03 «Гигиенические требования к организации технологических процессов, производственному оборудованию и рабочему инструменту» (далее- СП 2.2.2.1327-03). Пункт 3.13 СП 2.2.2.1327-03 предусматривает, что хранение сыпучих материалов осуществляется в закрытых, защищенных от ветра складах. Допускается устройство открытых складов для материалов, поступающих навалом, при этом площадка для их хранения должна иметь твердое покрытие.

Апеллянт не смог нормативно обосновать отнесение глины и каолина в натуральном виде к сыпучим материалам, требующим особых условий хранения в силу своих свойств, в связи с чем суд первой инстанции правомерно признал данный пункт предписания неосновательным.

Пункт 2 предписания: «Обеспечить регулярную очистку от пыли оборудования, стен, элементов строительных конструкций, полов, порядок проведения генеральных уборок заготовительного отделения, мастерской, электромастерской, склады запасных деталей, вентиляционных АБК. Обеспечить достаточной площадью хранение запасных деталей».

В качестве нормативного обоснования данного пункта в предписании указаны п. 4.15 СП 2.2.2.1327-03, пункты 61 и 63 «Инструкции по санитарному содержанию производственных помещений и оборудования производственных предприятий», утверждённой Главным санитарным врачом СССР 31.12.1966  № 658-66 (далее -Инструкция № 658-66).

Пункт 4.15 СП 2.2.2.1327-03 предусматривает, что воздуховоды вентиляционных систем, стены и элементы строительных конструкций цехов, проемы и поверхности окон, арматура освещения должны очищаться от пыли и копоти не реже одного раза в три месяца.

Пункт 61 Инструкции № 658-66 предусматривает, что рабочие места, проходы и проезды не должны загромождаться сырьем, полуфабрикатами и готовой продукцией. Границы проходов и укладочных площадок надлежит обозначать хорошо видимыми белыми линиями шириной не менее 50 мм.

Пункт 63 Инструкции № 658-66 предусматривает, что все производственные и бытовые помещения, а также рабочие места и оборудование должны содержаться в чистоте и порядке и своевременно ремонтироваться. Для всех производственных и бытовых помещений должен быть установлен определённый порядок уборки с учётом условий производства. Отбросы и мусор должны регулярно собираться и удаляться в специально для этой цели отведённые места. Для собирания ядовитых отходов и мусора должны быть устроены отдельные сборники, которые надлежит содержать и очищать в порядке, установленном специальными инструкциями.

Непосредственно в акте проверки указано, что в ряде помещений на полу и на оборудовании имеется видимый слой пыли, часть помещений загромождена оборудованием для ремонта.

Заявитель пояснил, что уборка во всех помещения завода осуществляется с большей частотой, чем нормативно предусмотрено, а в большинстве помещений не менее 2-х раз в сутки. Никакого захламления помещений не было.

Ни в оспариваемом предписании, ни в акте проверки не приведены доказательства, свидетельствующие о нарушении обществом установленной пунктом 4.15 СП 2.2.2.1327-03 периодичности уборки помещений; не приведены доказательства нарушения пунктов 61 и 63 Инструкции № 658-66.

Довод апеллянта о том, что заявитель не доказал отсутствие данных нарушений в соответствии со ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, отклоняется, поскольку в соответствии с ч.5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывать наличие оснований для вынесения предписания по данной категории дел возложена на административный орган, а не наоборот.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришёл к верному выводу об отсутствии фактических оснований для включения пункта 2 в предписание.

Пункт 3 предписания: «Обеспечить применение всех доступных, в том числе технических, средства и методов, снижающих уровень шума на участке линии ректификации в новом цехе. Подготовить и направить на согласование в Межрегиональное управление № 15 ФМБА России план санитарно-профилактических мероприятий».

В качестве нормативного обоснования данного пункта в предписании указан п. 7.27 СП 2.2.2.1327-03.

Пункт 7.27 СП 2.2.2.1327-03 устанавливает, что при организации технологических процессов, создающих шум, следует предусматривать применение средств и методов, снижающих уровни шума в источнике его возникновения и на пути распространения:

-применение малошумных технологических процессов, машин и оборудования;

-применение дистанционного управления и автоматического контроля;

-применение звукоизолирующих ограждений-кожухов, кабин для наблюдения за ходом технологического процесса;

-устройство звукопоглощающих облицовок и объемных поглотителей шума;

-применение вибропоглощения (достигается покрытием вибрирующих частей оборудования и машин специальными демпфирующими материалами, имеющими высокое внутреннее трение) и виброизоляции (для снижения уровня шума вибрирующие агрегаты устанавливают на амортизаторы или на специальные фундаменты);

-установка глушителей аэродинамического шума, создаваемого пневматическими ручными машинами, вентиляторами, компрессорными и другими технологическими установками;

-рациональные архитектурно-планировочные решения производственных зданий, помещений, а также расстановки технологического оборудования, машин и организации рабочих мест;

-использование рациональных режимов труда;

-применение средств индивидуальной защиты от шума.

Заявитель указывает, что расстановка технологического оборудования на ООО «ЗКС» выполнена в строгом соответствии с проектом, который прошёл все необходимые экспертизы и согласования, в т.ч. с Управлением №15 ФМБА России, а для защиты от шума обществом используются средства индивидуальной защиты от шума (наушники), что соответствует приведённым выше требованиям п. 7.27 СП 2.2.2.1327-03.

Непосредственно в акте проверки указано, что для снижения вредного влияния на организм работающих работники обеспечены СИЗ органов слуха – наушниками. При этом на линии ректификации не предусмотрено средств и методов, снижающих уровень шума.

При этом, ни в п. 3 оспариваемого предписания, ни в акте проверки не указано,  какие ещё необходимые средства и методы следует использовать на рабочих местах общества, находящихся в условиях постоянного воздействия шума (помимо наушников), чем обусловлен вывод о недостаточности применения работниками общества СИЗ – наушников.

Таким образом, пункт 3 оспариваемого предписания является необоснованным, неконкретным и неисполнимым, на что верно указал суд в своём решении.

Пункт 4 предписания: «Разработать инструкцию по дезинфекции ковриков душевых, обеспечить её применение».

В качестве нормативного обоснования данного пункта в предписании указаны Методические рекомендации по клинике, диагностике, лечению и профилактике микозов стоп № 10-8/10 от 05.02.79

Из анализа данных рекомендаций суд первой инстанции сделал обоснованный вывод об их рекомендательном характере и о том, что в данных Методических рекомендациях отсутствует указание на обязательность их применения (т.2 л.д. 59,60).

Таким образом, пункт 4 оспариваемого предписания не является нормативно обоснованным.

Пункт 5 предписания: «Обеспечить надлежащий производственный контроль за условиями труда на рабочих местах, за сточными водами и атмосферным воздухом в соответствии с перечнем контролируемых факторов и периодичностью утверждённой программы производственного контроля. Подготовить и направить на согласование в Межрегиональное управление                   № 15 ФМБА России план санитарно-профилактических мероприятий по приведению рабочих мест, указанных в акте, в соответствие с гигиеническими нормативами, по реконструкции очистных сооружений хозбытовых сточных вод с целью стабильного соблюдения нормативов сброса, инструментальных измерений выбросов предприятия в атмосферный воздух».

В качестве нормативного обоснования данного пункта в предписании указаны пункты 2.4, 2.5, 2.7 СП 1.1.1058-01. «Организация и проведение производственного контроля за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий» (далее - СП 1.1.1058-01).

Пункт 2.4 СП 1.1.1058-01 указывает, что включает в себя производственный контроль.

Пункт 2.5 СП 1.1.1058-01 предусматривает, что номенклатура, объём и периодичность лабораторных исследований и испытаний определяются с учетом санитарно-эпидемиологической характеристики производства, наличия вредных производственных факторов, степени их влияния на здоровье человека и среду его обитания. Лабораторные исследования и испытания осуществляются юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем самостоятельно либо с привлечением лаборатории, аккредитованной в установленном порядке.

Пункт 2.7 СП 1.1.1058-01 предусматривает, что мероприятия по проведению производственного контроля осуществляются юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. Ответственность за своевременность организации, полноту и достоверность осуществляемого производственного контроля несут юридические лица, индивидуальные предприниматели.

Заявитель указывает, что производственный контроль в обществе осуществляется в соответствии с Программой производственного контроля ООО «ЗКС», которая представлена в материалы дела (т. 2 л.д. 128-132).

Суд установил, что производственный контроль условий труда на рабочих местах осуществляется обществом в соответствии с Программой производственного контроля ООО «ЗКС», утверждённой генеральным    директором    предприятия    в    2007    году.    Программа    согласовывалась Управлением 24.04.2007, изменения - 07.02.2008, изменения - 23.04.2008 (Романов В.А.); план