Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.01.2015 по делу n А47-6148/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

наступление последствий в виде ограничения доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

        По результатам проверки обращения  Министерства строительства, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства Оренбургской области о проведении проверки целевого и эффективного использования бюджетных средств, направленных муниципальным образованием Новоорский район и Энергетикский поссовет Новоорского района в 2011-2012 годах на поддержку капитального строительства и жилищно-коммунального хозяйства, в том числе на выполнение мероприятий по областным целевым программам, антимонопольный орган выявил нарушения ч. 1 ст. 15, п. 4 ст. 16 Закона № 135-ФЗ, а именно, уклонение от исполнения требований действующего законодательства о проведении торгов и на ограничение доступа хозяйствующих субъектов на рынок по осуществлению ремонта объектов коммунальной инфраструктуры в границах муниципального образования Энергетикский поссовет Новоорского района Оренбургской области.

В соответствии с частью 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом относятся к вопросам местного значения поселения.

Согласно части 2 статьи 18 Закона № 131-ФЗ финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации).

В силу частей 1, 4 статьи 7 Закона № 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Исполнение полномочий органами местного самоуправления связано с решением вопросов местного значения.

В силу ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ, в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации могут предусматриваться субсидии автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ).

Порядок определения объема и предоставления указанных субсидий из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов устанавливается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

Согласно пункту 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.

Как разъяснено в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

В соответствии со статьей 5 Закона № 94-ФЗ, под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, понимаются действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов, а также гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд соответствующих заказчиков, а в случае, предусмотренном пунктом 14 части 2 статьи 55 настоящего Федерального закона, в целях заключения с ними также иных гражданско-правовых договоров в любой форме.

Согласно ч.2 ст. 10 Закона № 94-ФЗ, во всех случаях размещение заказа осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных названным Федеральным законом.

        Таким образом, услуга является муниципальной нуждой, если финансирование ее обеспечено средствами местного бюджета и получателем конкретных услуг или работ является муниципальное образование. Размещение заказа на выполнение работ, оказание услуг, то есть определение исполнителей для муниципальных нужд, осуществляется путем проведения торгов.

Из системного анализа указанных норм права следует, что настоящий закон устанавливает единый порядок размещения муниципальных заказов в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Пунктом 1 ст. 422 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения.

В силу ст. 168 Гражданского кодекса Российской Федерации сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых актов, ничтожна, если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима, или не предусматривает иных последствий нарушения.

Как установлено  п. 3 ст. 447 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, указанных в Гражданском кодексе РФ или ином законе, договоры о продаже вещи или имущественного права могут быть заключены только путем проведения торгов.

        На основании изложенного следует, что лицо, вступающее в гражданско-правовые отношения, обязано обеспечить соблюдение требований публичного права, в том числе, воздержаться от участия в отношениях, имеющих своей целью ограничение конкуренции, либо имеющих целью обеспечение иному лицу возможности уклониться от исполнения обязанности по проведению торгов (в порядке, предусмотренном Законом № 94-ФЗ).

Заключенные сделки должны не только формально соответствовать законодательству, но и не вступать в противоречие с общим запретом недобросовестного осуществления прав субъекта гражданско-правовых отношений. Деятельность и поведение участника отношений, имеющих своих результатом удовлетворение за счет бюджетных средств государственных и муниципальных потребностей не должна иметь заведомо противные основам правопорядка цели, а именно – уклонение от исполнения соответствующей обязанности по проведению торгов.

Как следует из материалов дела, пунктом 2.1.2 соглашения о предоставлении субсидий из областного бюджета бюджету муниципального образования на софинансирование капитального ремонта объектов коммунальной инфраструктуры муниципальной собственности в 2011 году от 29.06.2011, Министерство в порядке межбюджетных отношений перечисляет Администрации муниципального образования «Новоорский район» (далее по тексту – Администрация МО «Новоорский район») субсидию в сумме 3 855 700 рублей на софинансирование объектов, указанных в приложении № 1 к названному соглашению, при условии подтверждения финансирования за счет средств бюджета муниципального образования и (или) за счет средств частных инвесторов в сумме 2 126 855 рублей.

В соответствии с п. 2.2.3 соглашения Администрация МО «Новоорский район» обеспечивает своевременное размещение муниципальных заказов в соответствии с Законом № 94-ФЗ; заключение договоров о передачи части функций государственного (муниципального) заказчика заказчику-застройщику (в случае принятия решения о передаче), заключения соглашений с органами местного самоуправления сельских (городских) поселений о предоставлении субсидий местным бюджетам, необходимых договоров с инвесторами и кредитными организациями и контролирует их выполнение в соответствии с действующим законодательством.

Согласно п. 2.2.8 соглашения Администрация МО «Новоорский район» обеспечивает достижение целевых показателей эффективности использования субсидии, установленных государственными (муниципальными) заказчиками соответствующих областных целевых программ.

19.12.2011 между Администрацией МО «Новоорский район» и Администрацией заключено соглашение о предоставлении субсидии из районного бюджета бюджету м/о Энергетикский поссовет на софинансирование капитального ремонта объектов собственности муниципальных образовании в рамках областной целевой программы «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры Оренбургской области в 2011 году».

Согласно п. 2.1.2 соглашения Администрация МО «Новоорский район» в порядке межбюджетных отношений перечисляет Администрации субсидию в сумме 6 500 000 рублей, на софинансирование объектов указанных в приложении №1 к соглашению, при условии подтверждения финансирования за счет средств бюджета муниципального образования «Энергетикский поссовет» в сумме 3 790 327 рублей.

В соответствии с п. 2.1.3 Администрации МО «Новоорский район» осуществляет контроль за целевым и эффективным использованием субсидии, выполнением условий Соглашения.

Согласно п. 2.2.2 соглашения Администрация обеспечивает финансирование объектов, указанных в приложении №1 к соглашению, за счет средств бюджета муниципального образования «Энергетикский поссовет» в сумме 3 790 327 рублей.

В соответствии с п. 2.2.3 соглашения Администрация в рамках реализации соглашения обеспечивает своевременное размещение муниципальных заказов в соответствии с Законом № 94-ФЗ; заключает контракты и контролирует их выполнение в соответствии с законодательством Российской Федерации.

06.12.2011 года между Администрацией и МУ «УЖКХ» заключен договор №3 о предоставлении субсидий из бюджета м/о Энергетикский поссовет для модернизации объектов коммунальной инфраструктуры м/о Энергетикский поссовет в 2011 году.

Согласно раздела 1 договора предметом настоящего договора является осуществление совместных действий по организации финансирования и использованию субсидии, предоставляемой Учреждению на обеспечение финансовых потребностей, необходимых для модернизации объектов коммунальной инфраструктуры Муниципального образования Энергетикский поссовет в 2011 году.

В соответствии с п. 2.1.2 договора Администрация перечисляет Учреждению субсидию на реализацию мероприятий по модернизации объектов коммунальной инфраструктуры м/о Энергетикский поссовет в 2011 году. Общая сумма субсидии составляет 10 290 327 рублей, из них 3 790 327 рублей предоставляется из местного бюджета, 6 500 000 рублей из областного бюджета. Оплата производится Администрацией из местного бюджета по мере поступления финансирования со всех источников.

Согласно п. 3.2.2 договора Учреждение представляет Администрации отчетность о результатах выполнения МУ «УЖКХ» условий в течение 15 календарных дней с момента подписания акта о приемки выполненных работ.

Материалами дела также установлено, что денежные средства выделялись в адрес Учреждения за счет средств областного бюджета. Так, согласно платежному поручению №785 от 08.12.2011 Администрацией перечислено на счет МУ «УЖКХ» 3 500 000 рублей, согласно платежному поручению №623 от 19.12.2011 Администрацией перечислено на счет МУ «УЖКХ» 290 326 рублей 64 копейки, согласно платежному поручению №365 от 29.12.2011 Администрацией перечислено на счет МУ «УЖКХ» 6 500 000 рублей.

В соответствии с актом о приемке выполненных работ за декабрь 2011 от 06.12.2011 №285 подрядчиком на осуществление работ по капитальному ремонту участка УТ16-УТ20 тепловой сети п. Энергетик являлось МУ «УЖКХ», сметная стоимость в соответствии с договором подряда составляет 10 290 326 рублей 64 копейки.

С учетом изложенных нормативных положений организация капитального ремонта объектов собственности муниципальных образовании в рамках областной целевой программы «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры Оренбургской области в 2011 году», является муниципальной нуждой; использование средств местного бюджета, направляемых на оплату работ (услуг) для организации, обусловлено необходимостью применения Федерального закона о размещении заказов (с учетом момента принятия Порядка предоставления субсидий).

Постановлением Администрации от 06.06.2011 № 20-П утвержден перечень затрат, финансируемых путем предоставления субсидии муниципальным бюджетным учреждениям на иные цели. В пункте 2 Приложения № 1 к Постановлению включены затраты на организацию мероприятий, проводимых в рамках муниципальных целевых программ, долгосрочных и ведомственных целевых программ, не включаемые в государственное (муниципальное задание) (т.1, л.д. 135-136).

Постановлением от 22.11.2011 № 81-П, Администрацией утвержден порядок предоставления субсидии из бюджета Муниципального образования Энергетикский поссовет Новоорского района Оренбургской области для модернизации объектов коммунальной инфраструктуры в 2011 году (т.1,