Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.11.2014 по делу n А07-11220/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

с нормами ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» № 94-ФЗ от 21.07.2005г. (действовавшем на момент правоотношений) путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме; без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на биржах).

Помимо этого, суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что земельные участки для временного размещения остановочных комплексов из облегчённых конструкций предоставлены Алексееву А.Н. с нарушением принципа предварительного публичного информирования, установленного ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации, чем создана необоснованное преимущество (преференция).

 Коллегия судей апелляционного суда не находит оснований для отмены или изменения судебного акта, исходя из следующего:

Частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) для органов местного самоуправления установлен запрет на принятие актов и (или) осуществление действий (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В силу пункта 1.4. действующего «Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке», утверждённого приказом ФАС России от 28.04.2010 № 220 (зарегистрирован в Минюсте России 02.08.2010, № 18026), не требуется проведение анализа состояния конкуренции на товарном рынке при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства, возбужденных по признакам нарушения частей 1, 2 и 5 статьи 11, статей 14, 15, 16, 17, 17.1, 18 Закона о защите конкуренции.

В рассматриваемой ситуации антимонопольный орган и суд первой инстанции признали нарушением ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции предоставление земельных участков под размещение остановочных комплексов определённому лицу по договорам аренды с нарушением порядка размещения муниципального заказа, установленного законодательством о  размещении заказов, а также с нарушением принципа публичного информирования, установленного ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации.

Выводы антимонопольного органа и суда первой инстанции о том, что  размещение остановочных комплексов в городском округе должно осуществляться в порядке, установленном законодательством о размещении заказов, нарушение которого следует квалифицировать, в том числе, по ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции,  соответствуют обстоятельствам дела и нормам материального права.

Согласно пункту 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации участки, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, относятся к землям общего пользования.

Исходя из пункта 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьи 262 Гражданского кодекса Российской Федерации, названные выше объекты, перечень которых не является закрытым, представляют собой территории общего пользования; в их состав входят находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки либо земли, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц, обладая правом свободного доступа на них и использования имеющихся на этих участках и землях объектов в пределах, допускаемых законом, иными правовыми актами и собственником соответствующего земельного участка.

В соответствии с пунктом 5  статьи 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» остановочные комплексы относятся к элементам обустройства автомобильных дорог.

Таким образом, остановочные комплексы, как общедоступные объекты обустройства автомобильных дорог, предназначены для использования неограниченным кругом лиц, а земли, на которых они расположены, в силу приведённых выше норм права относятся к землям общего пользования, в связи с чем   ограничение свободного доступа к ним третьих лиц является прямым нарушением действующего законодательства.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о том, что остановочные комплексы, как общедоступные объекты обустройства автомобильных дорог, размещаются на землях общего пользования, которые не могут быть выделены и предоставлены в пользование конкретному лицу. Данный вывод суда соответствует правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении №15248/2010 от 12.04.2011, в связи с чем коллегия судей апелляционного суда отклоняет довод апеллянта о том, что в отношении земель общего пользования установлен исключительно запрет на их приватизацию, как основанный на неверном толковании норм материального права с учётом приведённой выше позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Пунктами 5, 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003               № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа отнесены к вопросам местного значения городского округа.

Деятельность по размещению объектов обустройства автомобильных дорог, в том числе остановочных комплексов, направлена на решение вопросов местного значения по организации транспортного обслуживания населения городского округа, то есть на удовлетворение муниципальной нужды.

Оценив представленные в дело доказательства в их совокупности и взаимосвязи с позиций ст. ст. 65-71, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о том, что  потребность в размещении остановочных комплексов на остановках общественного транспорта городского округа города Нефтекамск является муниципальной нуждой в силу ст. 3 действовавшего в  2011 году  (до 01.01.2014) Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о размещении заказов).

Таким образом, как верно отметили антимонопольный орган и суд первой инстанции, потребность в размещении остановочных комплексов на остановках общественного транспорта городского округа города Нефтекамск в 2011 году должна была быть реализована в порядке, установленном Законом о размещении заказов, например, посредством проведения процедуры торгов (пункт 1 части 1 статьи 10 названного Закона), обеспечение (финансирование) которых должно осуществляться за счёт средств местного бюджета и внебюджетных источников финансирования.

Целями Закона о размещении заказов, в числе прочего, являлось   эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции (ст. 1).

Нарушение порядка размещения муниципального заказа, установленного Законом о размещении заказов, направленного, в числе прочего, на защиту конкуренции, и предоставление земельных участков для размещения остановочных комплексов определённому лицу без проведения конкурентных процедур обоснованно квалифицированы антимонопольным органом по ч. 1  ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Учитывая изложенное, апелляционный суд признаёт обоснованными выводы антимонопольного органа и суда первой инстанции о том, что земли общего пользования не могут быть предоставлены конкретному лицу без проведения конкурентных процедур, а размещение остановочных комплексов на остановках общественного транспорта следует рассматривать как муниципальную нужду, подлежащую удовлетворению посредством размещения муниципального заказа.

Вместе с тем, апелляционный суд считает необходимым отметить, что второй вывод антимонопольного органа и суда первой инстанции о нарушении органом местного самоуправления принципов публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления земельных участков, установленных пунктом 1 статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации, противоречит их же выводу о том, что размещение остановочных комплексов на землях общего пользования следовало производить посредством реализации процедуры размещения муниципального заказа, а не в порядке, установленном земельным законодательством.

Поскольку в рассматриваемой ситуации, с учётом специфики дорожной деятельности и деятельности по организации транспортного обслуживания, направленной на удовлетворение муниципальных нужд,  размещение остановочных комплексов следовало производить именно по результатам размещения муниципального заказа на основании Закона о размещении заказов, выводы суда о нарушении порядка предоставления земельных участков, установленного земельным законодательством (ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации), подлежат исключению из мотивировочной части решения.

С учётом того, что ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации не подлежит применению к спорным правоотношениям,  коллегия судей апелляционного суда не даёт правовой оценки доводам участвующих в деле лиц относительно соблюдения положений   указанной нормы права.

Вместе с тем, данное обстоятельство не влияет на результат рассмотрения спора, поскольку предоставление  земель общего пользования конкретному лицу для размещения остановочных комплексов без размещения муниципального заказа создаёт указанному лицу необоснованные преимущества и само по себе является основанием для квалификации действий органов местного самоуправления по ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены вынесенного судебного акта,                               не установлено.

С учётом изложенного, решение суда первой инстанции следует оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Вопрос о распределении расходов по оплате государственной пошлины по апелляционной жалобе апелляционным судом не рассматривается, поскольку орган местного самоуправления от её уплаты освобождён.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 05.09.2014 по делу № А07-11220/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации городского округа город Нефтекамск Республики Башкортостан – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объёме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья                                       И.А. Малышева

Судьи:                                                                                           Н.Г. Плаксина

                                                                                                             О.Б. Тимохин