Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.10.2014 по делу n А07-21374/2013. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

с требованиями Градостроительного законодательства РФ муниципальные правовые акты согласно "Акт проверки № 76-ГСК от 26.08.2013", сроком выполнения 18.11.2013.

Указанное предписание направлено заинтересованным лицом администрации ГО г. Уфа.

В соответствии с положениями статьи 8.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства, органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется государственный контроль за соблюдением соответственно органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, в том числе контроль за:

1) соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов законодательству о градостроительной деятельности;

2) соблюдением установленных федеральными законами сроков приведения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов в соответствие с требованиями настоящего Кодекса;

3) соблюдением процедур, установленных законодательством о градостроительной деятельности для подготовки и утверждения документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, градостроительных планов земельных участков.

В силу статьи 6.1 ГрК РФ Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление полномочий в области контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности.

В соответствии с Положением об Инспекции государственного строительного надзора Республики Башкортостан, утвержденным постановлением Правительства РБ от 26.02.2013 № 60 Инспекция государственного строительного надзора Республики Башкортостан является республиканским органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление на территории Республики Башкортостан переданных Российской Федерацией органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по осуществлению государственного контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности.

Одной из основных задач Инспекции является обеспечение сбалансированного и устойчивого развития территорий городов и иных поселений Республики Башкортостан посредством принятия мер, предусмотренных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, по результатам мероприятий по государственному контролю за соблюдением органами местного самоуправления Республики Башкортостан законодательства о градостроительной деятельности (п. 2.4 Положения), в целях реализации которой Инспекция в соответствии с п. 3.11 Положения выполняет функции по осуществлению контроля за соблюдением органами местного самоуправления Республики Башкортостан законодательства о градостроительной деятельности, в том числе контроль за:

соответствием муниципальных правовых актов законодательству о градостроительной деятельности;

соблюдением установленных федеральными законами сроков приведения муниципальных правовых актов в соответствие с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации;

соблюдением процедур, установленных законодательством о градостроительной деятельности для подготовки и утверждения документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, градостроительных планов земельных участков.

Полномочия Инспекции закреплены в разделе 4 Положения, в силу которых Инспекция имеет право:

- запрашивать и получать в установленном порядке от иных республиканских органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и организаций независимо от их организационно-правовой формы сведения, материалы и документы, необходимые для реализации возложенных на Инспекцию задач.

- осуществлять проверки в случаях и порядке, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

По результатам проверки составлять акт по установленной форме, а в случаях обнаружения фактов нарушений обязательных требований выдавать на основании акта проверки предписание об устранении выявленных нарушений. В предписании должны быть указаны вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, технический регламент, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений.

Задачи, функции и полномочия Инспекции, определенные в Положении № 60 корреспондируют требованиям к содержанию, срокам и последовательности действий (административных процедур) и порядку выполнения функции контроля за соблюдением органами местного самоуправления Республики Башкортостан законодательства о градостроительной деятельности , установленные Административным регламентом Инспекции государственного строительного надзора Республики Башкортостан, утвержденным приказом Госстройнадзора РБ от 15.04.2010 № 13-од.

Согласно п. п. 6.1- 6.4 , 7.1 - 7.5, 11 Административного регламента основанием для проведения внеплановой проверки является, в том числе, поступление обращений граждан или юридических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам, относящимся к осуществлению государственной функции.

Предметом внеплановой проверки является соблюдение органом местного самоуправления требований законодательства о градостроительной деятельности, выполнение предписаний Госстройнадзора РБ, проведение мероприятий по предотвращению вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

При наличии вышеуказанного основания для организации исполнения государственной функции:

- определяется дата проведения инспекционной проверки (исходя из фактической занятости непосредственных исполнителей государственной функции, но не позднее десяти рабочих дней от даты наступления юридического факта);

- издается приказ начальника (заместителя начальника) о проведении инспекционной проверки, в котором должны быть указаны следующие данные:

- наименование органа государственного контроля;

- фамилии, имена, отчества, должности уполномоченного должностного лица или должностных лиц Госстройнадзора РБ, а также привлекаемых к проведению проверки экспертов, представителей экспертных организаций;

- наименование органа местного самоуправления, а также подведомственных ему организаций, чья деятельность подлежит проверке;

- цели, задачи, предмет проверки, срок ее проведения;

- даты начала и окончания проведения проверки;- правовые основания проведения проверки, в том числе подлежащие проверке обязательные требования;

- сроки проведения и перечень мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки;

- перечень административных регламентов проведения мероприятий по контролю, административных регламентов взаимодействия;

- перечень документов, представление которых органом местного самоуправления необходимо для достижения целей и задач проведения проверки.

О проведении проверки орган местного самоуправления уведомляется Госстройнадзором РБ не менее чем за три рабочих дня до начала внеплановой проверки посредством направления копии приказа о проверке заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом высшему должностному лицу муниципального образования (главе муниципального образования) (п. 11.1.4).

Внеплановая выездная проверка органов местного самоуправления Госстройнадзором РБ по основаниям, указанным в подпунктах "а" и "б" пункта 2 статьи 5 Федерального закона от 27.03.2009 № 93 "О реализации Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", может быть проведена после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц в соответствии с порядком, утвержденным Приказом Генпрокуратуры России от 27.03.2009 № 93.

При этом в день подписания приказа начальника (заместителя начальника) о проведении внеплановой выездной проверки юридического лица в целях согласования ее проведения Госстройнадзор РБ представляет либо направляет заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или в форме электронного документа, подписанного электронной цифровой подписью, в орган прокуратуры по месту осуществления деятельности юридического лица заявление о согласовании проведения внеплановой выездной проверки. К этому заявлению прилагаются копия приказа начальника (заместителя начальника) о проведении внеплановой выездной проверки и документы, которые содержат сведения, послужившие основанием ее проведения.

В процессе проведения документарной проверки должностными лицами отдела градостроительного контроля в первую очередь рассматриваются документы органа местного самоуправления, имеющиеся в распоряжении Госстройнадзора РБ, акты предыдущих проверок.

В случае если эти сведения не позволяют оценить исполнение органом местного самоуправления требований, должностные лица отдела градостроительного контроля направляют в адрес подконтрольного органа мотивированный запрос с требованием представить иные необходимые для рассмотрения в ходе проведения документарной проверки документы. К запросу прилагается заверенная печатью копия приказа Начальника либо его заместителя о проведении документарной проверки.

В свою очередь орган местного самоуправления, получивший подобный запрос, должен в течение десяти рабочих дней со дня его получения направить в Госстройнадзор РБ указанные в запросе документы в виде копий, заверенных надлежащим образом (печатью и подписью руководителя, иного должностного лица органа местного самоуправления).

В случае выявления при проведении проверки нарушений органом местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности должностным лицом отдела градостроительного контроля, проводившим проверку составляется акт проверки, являющийся основанием для выдачи органу местного самоуправления предписания об устранении нарушений (п. 11.3.4 Административного регламента).

В предписании должны содержаться сведения о выявленных нарушениях законодательства о градостроительной деятельности (описание нарушений, ссылка на нормативный правовой акт и его статью (пункт), требования которой нарушены), а также определяться конкретные действия в целях устранения выявленных нарушений и срок их исполнения.

Арбитражный суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что приказ о проведении внеплановой документарной проверки должен был содержать указание на конкретное лицо, в отношении которого проводятся соответствующие проверочные мероприятия, поскольку, определение в качестве проверяемого лица, "органов местного самоуправления ГО город Уфа РБ", не свидетельствует о том, что проверка назначена в отношении конкретного юридического лица.

Также верной является ссылка арбитражного суда первой инстанции на то, что в силу условий ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", органами местного самоуправления являются это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В силу ст. 18 Устава городского округа г. Уфа Республики Башкортостан, утвержденного решением Совета городского округа г. Уфа РБ от 15.12.2005 № 3/6 структуру органов местного самоуправления городского округа город Уфа составляют:

- представительный орган местного самоуправления, именуемый Советом;

- глава городского округа, именуемый председателем Совета;

- администрация городского округа (исполнительно-распорядительный орган городского округа), именуемая Администрацией;

- контрольно-счетный орган городского округа, именуемый Ревизионной комиссией городского округа.

Таким образом, из содержания приказа о назначении проверки не представляется возможным установить какой орган, входящий в структуру органов местного самоуправления городского округа г.Уфа являлся субъектом проверки. Указанное также не представляется установить из содержания акта проверки от 26.08.2013 № 76-ГСК, поскольку в акте проверки также содержится указание на проведение проверки «в отношении органов местного самоуправления ГО г. Уфа РБ» , т.е. не определено конкретное лицо в отношении которого составлен акт.

Помимо изложенного, верным является вывод арбитражного суда первой инстанции об отсутствии доказательств направления и соответственно ознакомления администрации ГО г. Уфа, с приказом от 23.07.2013 № 1686-2013 о проведении внеплановой документарной проверки юридического лица, - что является нарушением требований ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ.

Также верным является вывод арбитражного суда первой инстанции о том, что заинтересованным лицом, в нарушение условий ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, проведение внеплановой проверки не было согласовано с органами прокуратуры, - что влечет за собой недействительность результатов проведенной проверки, по безусловным основаниям (п. 2 ч. 2 ст. 20 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ).

Доводы подателя апелляционной жалобы о том, что действие Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, не распространяется на проведение соответствующей проверки, судом апелляционной инстанции отклоняются, как основанные на ошибочном толковании данного закона, в частности, его статьи 1.

Помимо изложенного, оспариваемое заявителем предписание, является неисполнимым, учитывая, отсутствие указания в нем конкретного юридического лица, которому соответствующее предписание адресовано.

Тем не менее, совокупность условий в целях признания оспариваемого предписания, в данном случае наличествует, так как предписание не только не соответствует закону, но и нарушает права и законные интересы администрации ГО г. Уфа (учитывая то, что направлено в ее адрес, и в случае неисполнения предусматривает наступление негативных последствий).

При таких обстоятельствах арбитражный суд первой инстанции на законных основаниях удовлетворил заявленные требования.

Нарушений