Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.08.2014 по делу n А47-9988/2013. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

охранной зоны трубопроводного транспорта, установленной вдоль подводного перехода трубопровода заявителя в виде участка водного пространства от водной поверхности до дна, заключенного между параллельными плоскостями, отстоящими от оси перехода на 100 м. с каждой стороны.

В соответствии с п. 1, 4, 14 ст. 1 ВК РФ, акваторией является водное пространство в пределах естественных, искусственных или условных границ, а под использованием водных объектов (водопользованием) понимается использование различными способами водных объектов для удовлетворения потребностей Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических лиц, юридических лиц.

Инструкцией по проектированию, строительству и реконструкции промысловых нефтегазопроводов «СП 34-116-97. Инструкция по проектированию, строительству и реконструкции промысловых нефтегазопроводов» от 01.04.1998 (далее - СП 34-116-97 Инструкция) установлено, что подводным переходом понимается участок трубопровода, прокладываемый под руслом реки, канала, озера, а под охранной зоной понимается контролируемая полоса местности или водного пространства вдоль трассы трубопровода, устанавливаемая на период его эксплуатации, с целью предупреждения возможного вредного воздействия на трубопровод.

Пунктом 7.1. СП 34-116-97 предусмотрено, что подводные переходы трубопроводов через водные преграды должны проектироваться на основании данных гидрологических, инженерно-геологических и топографических изысканий с учётом условий эксплуатации в районе строительства ранее построенных подводных переходов, существующих и проектируемых гидротехнических сооружений, влияющих на режим водной преграды в месте перехода, перспективных дноуглубительных и выправительных работ в заданном районе пересечения трубопроводом водной преграды, требований по охране рыбных ресурсов и окружающей среды. Место перехода следует согласовывать с соответствующими бассейновыми управлениями речного флота, органами по регулированию использования и охране вод, охраны рыбных запасов и другими заинтересованными организациями.

В силу п. 7.5. СП 34-116-97 прокладка подводных переходов должна предусматриваться с заглублением в дно пересекаемых водных преград. Величина заглубления устанавливается с учётом возможных деформаций русла и перспективных дноуглубительных работ.

Проектная отметка верха забалластированного трубопровода при проектировании подводных переходов должна назначаться на 0,5 м. ниже прогнозируемого предельного профиля размыва русла рек, определяемого на основании инженерных изысканий с учётом возможных деформаций русла в течение 25 лет после окончания строительства перехода, но не менее 1 м. от естественных отметок дна водоёма.

При пересечении водных преград, дно которых сложено скальными породами, заглубление трубопровода должно приниматься не менее 0,5 м., считая от верха забалластированного трубопровода до дна водоёма.

Пунктом 7.4.1. Правил эксплуатации установлено, что для обеспечения нормальных условий эксплуатации и исключения возможности повреждения трубопроводов частично или полностью подготовленной нефти должны быть установлены охранные зоны по аналогии с Правилами охраны, в том числе, вдоль подводных переходов трубопроводов - в виде участка водного пространства от водной поверхности до дна, заключенного между параллельными плоскостями, отстоящими от осей крайних ниток трубопроводов на 100 м. с каждой стороны.

Аналогичные требования установлены и подп. 4.1. Правил охраны, согласно которому для исключения возможности повреждения трубопроводов (при любом виде их прокладки) вдоль подводных переходов устанавливаются охранные зоны в виде участка водного пространства от водной поверхности до дна, заключенного между параллельными плоскостями, отстоящими от осей крайних ниток переходов на 100 метров с каждой стороны.

Этими же Правилами введены ограничения хозяйственной деятельности в охранных зонах трубопроводов, включая полный запрет на осуществление действий, могущих нарушить нормальную эксплуатацию трубопроводов либо привести к их повреждению (в т.ч. запрещено разрушать берегоукрепительные сооружения, водопропускные устройства, земляные и иные сооружения (устройства), предохраняющие трубопроводы от разрушения, а прилегающую территорию и окружающую местность - от аварийного разлива транспортируемой продукции, бросать якоря, проходить с отданными якорями, цепями, лотами, волокушами и тралами, производить дноуглубительные и землечерпальные работы - подп. «г», «д» п. 4.3. указанных Правил).

Таким образом, наличие охранной зоны вдоль подводных переходов трубопроводов накладывает ограничения на использование в установленном порядке акватории водного объекта непосредственно над такой зоной.

Следовательно, законодателем установлены идентичные требования для размещения охранных зон для магистральных и промысловых нефтепроводов.

Поскольку, размещая подводные линейные объекты, в том числе газо- и нефтепроводы, их собственники и иные законные владельцы используют акваторию водного объекта для размещения охранной зоны таких объектов, то есть в конечном итоге для удовлетворения собственных коммерческих нужд по эксплуатации нефтепровода, они обязаны заключить договор водопользования в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 11 ВК РФ.

В рассматриваемой ситуации установленная приведёнными выше нормами права охранная зона подводного перехода спорных промысловых нефтепроводов (100 м.) превышает глубину 2 м., на которую заглублен нефтепровод. Соответственно, общество использует для размещения охранной зоны нефтепровода акваторию ручья Максютка, в границах данной охранной зоны нефтепровода введены ограничения на использование акватории ручья, в связи с чем обязанность по заключению договора водопользования данным объектом возникает у заявителя в силу факта установления охранной зоны нефтепровода и ограничений на использование данного объекта иными лицами, а не в силу фактов проведения ремонтных, диагностических и иных работ в акватории ручья.

Для заключения договора водопользования заявитель необязательно, а лишь при наличии нескольких претендентов на заключение договора водопользования, должен будет принять участие в аукционе, что не противоречит ч. 2 ст. 16 ВК РФ, а также п. 1 постановления Правительства Российской Федерации от 14.04.2007 № 230 «О договоре водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, и о проведении аукциона», согласно которым право на заключение договора водопользования в части использования акватории водного объекта приобретается на аукционе лишь в том случае, если имеется несколько претендентов на право заключения такого договора, а также в случаях, установленных Правительством Российской Федерации: когда договором водопользования предусматриваются разметка границ акватории водного объекта, размещение на ней зданий, строений, плавательных средств, других объектов и сооружений, а также в случаях, предусматривающих иное обустройство акватории водного объекта, в соответствии с водным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности.

При отсутствии нескольких претендентов договор водопользования заключается без проведения аукциона на основании заявления лица, заинтересованного в предоставлении водного объекта в пользование, в порядке, установленном Правилами подготовки и заключения договоров водопользования, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 12.03.2008 № 165 (п. 4-8 названных Правил).

Ссылка суда первой инстанции на нарушение принципа свободы договора, установленного ст. 421 ГК РФ, в данной ситуации является неосновательной, поскольку заключение договора водопользования является обязательным условием использования водного объекта для размещения охранной зоны нефтепровода в силу п. 2 ч. 1 ст. 11 ВК РФ. Соответственно, заявитель вправе самостоятельно решать вопрос о необходимости заключения договора водопользования до размещения и начала эксплуатации подводного перехода нефтепровода. Однако, в рассматриваемой ситуации ЗАО «ЦНТ» нефтепровод эксплуатирует, в связи с чем, для заявителя заключение такого договора является обязательным.

На этом основании коллегия судей апелляционного суда считает неверным вывод суда первой инстанции об отсутствии у заявителя обязанности по заключению договора водопользования с целью установления в акватории водного объекта охранной зоны промыслового нефтепровода.

Вместе с тем, изложенные выше обстоятельства не являются достаточным основанием для отмены судебного акта, поскольку спорное предписание не соответствует критерию исполнимости, так как из его содержания невозможно установить, какие конкретные действия следует совершить обязанному субъекту в целях надлежащего исполнения данного предписания.

Особенностью такого ненормативного правового акта, как предписание, является то, что данный вид ненормативных правовых актов направлен на устранение конкретных нарушений, выявленных в ходе проверки, путём совершения лицом, в адрес которого выносится предписание, определённых действий.

Соответственно, вынесение предписания порождает обязанность лица, которому оно адресовано, совершить строго определённые действия либо, напротив, воздержаться от их совершения.

Поскольку обязанность лица, которому адресовано предписание, по его исполнению обеспечена мерами государственного принуждения, приведённые в предписании формулировки выявленных нарушений и их правовая квалификация должны быть ясными, чёткими, исключать возможность их неоднозначного или расширительного толкования с тем, чтобы лицо, которому адресовано предписание, могло чётко установить: какие нормы права были им нарушены; в каких его конкретных действиях выражаются данные нарушения; что ему следует сделать для их устранения.

Предписание как ненормативный правовой акт, выносимый по результатам проведения мероприятий административного контроля и направленный на устранение выявленных нарушений, должно соответствовать требованию исполнимости, то есть содержать чёткие указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем, чтобы лицо, на которого возлагается обязанность по исполнению предписания, могло однозначно определить, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений и приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также во избежание неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

Несоблюдение требования об исполнимости предписания ставит оценку действий обязанного лица, направленных на исполнение предписания, в зависимость от субъективного мнения контролирующего органа, что противоречит принципу правовой определённости и создаёт потенциальную возможность для злоупотреблений со стороны государственных органов в данной сфере.

Оспариваемым предписанием обществу предписано не осуществлять пользование ручьём Максютка без договора водопользования водным объектом - частью ручья Максютка, заключенного с Министерством строительства, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства Оренбургской области в целях размещения в акватории водного объекта охранной зоны соединительного нефтепровода ПНН-1 - ПНН-2 ЗАО «ЦНТ».

Из содержания данного предписания не представляется возможным установить, какие действия должен совершить (от каких действий должен воздержаться) заявитель, чтобы исполнить данное предписание в указанный в нём срок: прекратить использование подземного перехода нефтепровода либо заключить договор водопользования с Министерством строительства, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства Оренбургской области, что создаёт неоднозначность при определении способа исполнения предписания и противоречит требованию об его исполнимости.

Помимо этого, договор водопользования (в том случае, если заявителю вменена обязанность именно по заключению договора) является двусторонней сделкой, момент заключения которой определяется согласованными действиями двух её сторон. В рассматриваемой ситуации в целях заключения договора водопользования акваторией ручья Максютка заявитель имеет реальную возможность лишь обратиться с заявлением о предоставлении объекта в пользование, в порядке, установленном Правилами подготовки и заключения договоров водопользования, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 12.03.2008 № 165. Последующие действия по рассмотрению данного заявления, подготовке необходимых документов и заключению договора водопользования (а при наличии иных претендентов - проведение аукциона) должны быть совершены уполномоченным на заключение договора водопользования органом. Следовательно, длительность процедуры заключения договора водопользования и её конечный результат (заключение договора либо отказ в его заключении) зависят от действий уполномоченного органа, в связи с чем, обязанность по заключению такого договора в определённый срок не может быть вменена обществу в одностороннем порядке. В противном случае действия обязанного лица по исполнению предписания, по сути, будут обусловлены действиями органов исполнительной власти Российской Федерации или её субъектов по подготовке документов и заключению договора (а при наличии иных претендентов - также проведением аукциона), что противоречит назначению предписания как ненормативного правового акта, содержащего указание на совершение обязанным лицом тех действий, которые отнесены к его компетенции и для совершения которых у него имеется реальная возможность.

Кроме того, в силу п. 1 ч. 1 ст. 13 ВК РФ договор водопользования должен содержать сведения о водном объекте, в том числе описание границ водного объекта, его части, в пределах которых предполагается осуществлять водопользование.

Согласно ч. 1 ст. 31 ВК РФ данные сведения отражаются в Государственном водном реестре, который представляет собой систематизированный свод документированных сведений о водных объектах, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, собственности физических лиц, юридических лиц, об их использовании, о речных бассейнах, о бассейновых округах (ч. 1).

В соответствии с ч. 4 указанной нормы права, в государственный водный реестр включаются документированные сведения: о бассейновых округах; о речных бассейнах; о водохозяйственных участках; о водных объектах, расположенных в границах речных бассейнов, в том числе об особенностях режима водных объектов, их физико-географических, морфометрических и других особенностях; о водохозяйственных системах; об использовании водных объектов, в том числе о водопотреблении и сбросе вод, в том числе сточных вод, в водные объекты; о гидротехнических и иных сооружениях, расположенных на водных объектах; о водоохранных зонах и прибрежных защитных полосах, зонах затопления, подтопления и других зонах