Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.07.2014 по делу n А76-23824/2013. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

Федерации и состоит из названного Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

         Отношения, возникающие при пользовании землями, водными, лесными и иными природными ресурсами особо охраняемых природных территорий, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

         Имущественные отношения в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий, организации и функционирования государственных природных заповедников и других природоохранных учреждений регулируются гражданским законодательством, если иное                      не предусмотрено федеральным законом.

         Статья 25 Закона № 33-ФЗ определяет памятник природы как уникальный, невосполнимый, ценный в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природный комплекс и устанавливает, что памятники природы могут быть федерального и регионального значения.

         Этот же Федеральный закон в статье 2 разграничивает особо охраняемые природные территории на федеральные, региональные или местного значения и предметы ведения между органами государственной власти различного уровня, отнеся особо охраняемые природные территории регионального значения к собственности субъектов Российской Федерации и ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Аналогичную норму содержит статья 6 Закона № 7-ФЗ.

Отношения в области экологической экспертизы урегулированы Федеральным законом от 23.11.1995  № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», согласно статье 1 которого экологическая экспертиза - установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

Статьей 3 указанного Федерального закона среди принципов экологической экспертизы установлена обязательность проведения государственной экологической экспертизы  до   принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы.

         Статья 26 Закона № 33-ФЗ предусматривает, что природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы регионального значения, а территории, занятые ими, - особо охраняемыми природными территориями регионального значения соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

         Пунктом 3 этой же статьи установлено, что органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении.

         Закон Челябинской области от 14.05.2002 № 81-ЗО «Об особо охраняемых природных территориях Челябинской области» относит вопрос об образовании особо охраняемых природных территорий Челябинской области и определения задач, режимов особой охраны природных территорий, а также утверждение Положения об особо охраняемой природной территории регионального значения к полномочиям органа исполнительной власти Челябинской области (статья 3, пункты 1 и 7, статьи 5 пункт 1).

         В соответствии со статьей 48 Устава (Основного закона) Челябинской области Правительство области является высшим исполнительным органом государственной власти области и осуществляет полномочия, установленные федеральными законами, Уставом и законами области, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти.

         Как видно из материалов дела, первоначально озеро Увильды было отнесено к памятникам природы областного значения решением исполнительного комитета Челябинского областного Совета народных депутатов от 21.01.1969 № 29 «Об охране памятников природы в области».

         Постановлением Законодательного Собрания Челябинской области от 20.03.1997 № 57 утвержден Порядок использования памятников природы Челябинской области. Согласно пункту 1 указанного Порядка на территориях, на которых расположены памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятника природы. Порядок допускает использование памятников природы только в научных (мониторинг состояния окружающей природной среды, изучение функционирования и развития природных экосистем и их компонентов и т.п.), эколого-просветительских (проведение                                учебно-познавательных экскурсий, организация и обустройство экологических учебных троп, снятие видеофильмов, фотографирование с целью выпуска слайдов, буклетов и т.п.), рекреационных (транзитные прогулки) и природоохранных (предупреждение чрезвычайных ситуаций, сохранение генофонда видов живых организмов, обеспечение условий обитания редких и исчезающих видов растений и животных и т.п.) целях.

         Согласно действующему Постановлению № 112-п озеро Увильды отнесено к памятникам природы областного значения.

         Граница охранной зоны составляет не менее 100 м от границы памятника природы, частично совмещена с границами прибрежной защитной полосы озера, колеблется в пределах от 100 до 800 м. Общая протяженность границы охранной зоны памятника природы составляет 88,9 километра (пункты 9, 10 Постановления № 112-п).

         Режим особой охраны памятника природы озера Увильды и его охранной зоны учитывается при разработке документов территориального планирования Челябинской области и документов территориального планирования муниципальных образований, областных и районных схем землеустройства,                 а также при подготовке материалов рекреационного использования, лесохозяйственных регламентов и проектов освоения лесов.

         Лесохозяйственные регламенты, проекты освоения лесов, материалы проведения санитарно-оздоровительных мероприятий, условия использования водного объекта и материалы намечаемой хозяйственной деятельности (в части размещения новых объектов) на территории памятника природы озера Увильды и его охранной зоны согласовываются с Министерством по радиационной и экологической безопасности Челябинской области и Главным управлением лесами Челябинской области (пункт 4-2 Постановления № 112-п).

         В границах памятника природы запрещается: новое строительство; проведение отсыпки дна и береговой полосы водного объекта, за исключением использования акватории водного объекта, в том числе для рекреационных целей на основании договоров водопользования или решений о предоставлении участков водного объекта в пользование для организованного отдыха детей, ветеранов, граждан пожилого возраста и инвалидов; сброс грунта, мусора, строительных и других материалов (пункт 16 Постановления № 112-п).

         Согласно оспариваемому постановлению административное правонарушение состоит в том, что во время проверки установлен факт осуществления обществом в летний период 2013г. строительства железобетонной «косы», уходящей вглубь озера на 49 м, шириной 5,9 м, строительство не завершено, строительные материалы не убраны.

В тексте оспоренного постановления и письменном отзыве административным органом указано, что факт строительных работ зафиксирован специалистом учреждения в сообщениях от 02.08.2013                           № 219/2/950 и № 216/2/947. Разрешительные документы на строительство указанного объекта и положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации по возведению указанного объекта отсутствуют.

         Между тем, согласно части 1 статьи 28.1 КоАП РФ поводом к возбуждению дела об административном правонарушении является непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

         В соответствии с пунктами 1, 2, 3 части 4 статьи 28.1 Кодекса дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления протокола осмотра места совершения административного правонарушения, составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных статьей 27.1 КоАП РФ, либо с момента составления протокола об административном правонарушении.

         В соответствии со статьей 24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом.

         При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении,                  и проверяет оспариваемое решение в полном объеме (часть 7 статьи 210                      АПК РФ).

         В постановлении природоохранного прокурора о возбуждении дела                 об административном правонарушении указано, что генеральный директор ООО МЦМиР «Курорт Увильды» факт строительства не отрицает. С его слов, строительство проведено для возможности подъезда специального транспорта  с целью очистки дна озера Увильды (т.1, л.д. 62).

Вместе с тем из текста постановления прокурора следует, что генеральный директор ООО МЦМиР «Курорт Увильды» при его составлении участия не принимал, какого-либо письменного объяснения последнего в материалах дела не имеется.

         Из представленных материалов административного дела не следует, что генеральный директор ООО МЦМиР «Курорт Увильды» принимал участие при составлении актов обследования. Между тем, в заключении специалиста Министерства от 26.08.2013 указано об участии генерального директора общества при проведении проверки и что последний факт данного строительства не отрицает (т.1, л.д. 82).

Однако, никакими материалами указанный факт признания генеральным директором общества строительства «косы» в акватории памятника природы озера Увильды не подтверждается.

В постановлении прокурора в качестве доказательств строительства обществом железобетонной «косы» указано заключение специалиста Министерства от 26.08.2013 (т.1, л.д. 81-85).

         Между тем данное заключение не позволяет суду апелляционной инстанции сделать однозначный вывод о том, произведено ли строительство железобетонной «косы» в указанный период, либо на момент проведения проверки она уже имелась.

         В акте же обследования территории (акватории) Росприроднадзора                           от 21.08.2013 № 516, составленном в присутствии начальника службы безопасности ООО МЦМиР «Курорт Увильды» Богданова И.С. и начальника юридического отдела ООО МЦМиР «Курорт Увильды» Краснова Е.В., отражено только размещение строительных материалов (т. 2, л.д. 20-22).

Из заключения от 26.08.2013 следует, что факт строительства «косы» зафиксирован в сообщениях специалиста учреждения от 02.08.2013.

Однако указанные сообщения не могут быть положены в подтверждение доказательств совершения заявителем вменяемого ему административного правонарушения, поскольку специалист учреждения не принимал участия в проверке.

Тем более, из текста сообщения от  02.08.2013 следует, что началом строительства не является указанная в оспариваемом постановлении и в постановлении прокурора дата, так как согласно сообщению о нарушении датой начала строительных работ является май- июнь 2012г. (т.1, л.д.101).

         При этом законный представитель общества, его должностные лица именно по факту и времени начала строительства «косы» не опрашивались, никаких признательных показаний по этому поводу не давали, в том числе и в упомянутом протоколе.

         Следует отметить, что в оспариваемом постановлении административным органом не объяснены различия в описании выявленных событий - строительство железобетонной «косы» либо отсыпка «косы».  

         На основании части 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Привлекая лицо к административной ответственности, административный орган обязан установить все элементы вмененного административного правонарушения (субъект, объект, субъективную сторону, объективную сторону).

Согласно части 2 статьи 28.2 КоАП РФ в протоколе об административном правонарушении указывается, в том числе, время совершения и событие административного правонарушения.

         Указанные данные характеризуют объективную сторону правонарушения.

         Однако в оспариваемом постановлении административного органа                      не содержатся доказательные характеристики элементов состава вменяемого административного правонарушения, то есть постановление не отвечает приведенным выше требованиям КоАП РФ.

Так, административным органом достоверно не установлено и вообще                не отражено в постановлении прокурора и оспариваемом постановлении время совершения административного правонарушения.

         Указание в постановлении прокурора (приравниваемом к протоколу об административном правонарушении), а также в некоторых иных документах, времени совершения административного правонарушения как на «летний период 2013г.» недостаточно для установления точного времени (даты) совершения административного правонарушения.

         Между тем установление времени совершения правонарушения,              помимо вышеуказанного, имеет принципиальное значение и в вопросе выяснения, доказанности соблюдения срока давности привлечения к административной ответственности.

Как отмечено выше, объективная сторона рассматриваемого правонарушения характеризуется невыполнением требований законодательства об обязательности проведения государственной экологической экспертизы.

Объективная сторона вмененного правонарушения - деяние, чаще в виде бездействия, состоящее в непредставлении заказчиком материалов для экспертизы, осуществлении им хозяйственной деятельности без прохождения процедуры экспертизы и получения заключения; в случае поступления материалов от заказчика - в уклонении должностных лиц от организации проведения экологической экспертизы (например, не создается экспертная комиссия); в нарушении сроков, то есть в подаче заказчиком материалов на экспертизу уже после начала работ или одновременно с началом работ по реализации рассматриваемого проекта, не дожидаясь заключения.

         С учетом изложенного, а также приведенных выше законоположений                о первичности обращения за получением и собственно заключения государственной