Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.06.2007 по делу n А34-8074/2006. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

переходные положения: территориальные органы федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере труда, занятости и альтернативной гражданской службы, по оказанию государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, трудовой миграции и урегулирования коллективных трудовых споров, осуществляющие полномочия, передаваемые в соответствии со статьей 7.1 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 20 апреля 1996 года № 36-ФЗ) (в редакции настоящего федерального закона), подлежат реорганизации в органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с п. 2 ст. 27 Федерального закона от 29.12.2006 № 258-ФЗ при преобразовании территориальных органов федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере труда, занятости и альтернативной гражданской службы, по оказанию государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, трудовой миграции и урегулирования коллективных трудовых споров, в органы государственной власти субъектов Российской Федерации в связи с передачей полномочий в соответствии со статьей 7.1 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 20 апреля 1996 года № 36-ФЗ) (в редакции настоящего федерального закона) права и обязанности указанных территориальных органов, а также закрепленное за ними имущество в полном объеме переходит к преобразованным органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с передаточными актами. Указанные передаточные акты должны содержать положения о правопреемстве органов государственной власти субъектов Российской Федерации по всем обязательствам указанных территориальных органов в отношении всех кредиторов и должников. Передаточные акты утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере труда, занятости и альтернативной гражданской службы, по оказанию государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, трудовой миграции и урегулирования коллективных споров, и представляются вместе с учредительными документами для внесения в них изменений в связи с преобразованием.

Пунктом 3 статьи 27 Федерального закона от 29.12.2006 № 258-ФЗ установлено, что территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, осуществляющие полномочия, передаваемые в соответствии с федеральными законами о передаче осуществления полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации, подлежат реорганизации с учетом следующих особенностей: 1) федеральное имущество, закрепленное за территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, подлежащими реорганизации в связи с передачей осуществления полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации, подлежит передаче в собственность субъектов Российской Федерации и без согласования с соответствующими федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору за полнотой и качеством переданных полномочий, не может быть использовано органами государственной власти субъектов Российской Федерации иначе как в целях осуществления переданных полномочий; 2) мероприятия по реорганизации территориальных органов федеральных органов исполнительной власти проводятся в сроки, обеспечивающие соблюдение предусмотренных законодательством Российской Федерации гарантий прав государственных служащих, работников и иных заинтересованных лиц, и завершаются не позднее дня вступления в силу положений федеральных законов о передаче осуществления соответствующих полномочий; 3) гражданские служащие, замещающие должности государственной гражданской службы в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти, подлежащих реорганизации в связи с передачей осуществления полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в установленном законодательством Российской Федерации порядке уведомляются об изменении существенных условий служебного контракта и о возможности продолжения государственно-служебных отношений; 4) территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, подлежащие реорганизации, осуществляют передаваемые полномочия до дня вступления в силу положений федеральных законов, предусматривающих передачу осуществления соответствующих полномочий; 5) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, образовавшиеся в результате реорганизации территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, включаются в структуру исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Между тем, необходимость внесения соответствующих изменений в Закон Российской Федерации от 19.04.1991 № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» (далее – Закон РФ от 19.04.1991 № 1032-1) была установлена ст. 1 Федерального закона от 31.12.2005 № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (далее – Федеральный закон от 31.12.2005 № 199-ФЗ).

При этом пунктом 2 статьи 35 Федерального закона от 31.12.2005 № 199-ФЗ предусматривалось, что статья 1 настоящего Федерального закона вступает в силу с 1 января 2007 года.

О необходимости разграничения полномочий и функций в области регулирования рынка труда и сферы занятости между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и работодателями, а также уточнения источника финансирования мероприятий по содействию занятости населения было указано, в свою очередь, в Концепции действий на рынке труда на 2003-2005 годы, одобренной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 06.05.2003 № 568-р.

Таким образом, разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации предусматривало собой проведение многостадийных согласованных процедур, с тем, чтобы по состоянию на момент вступления в силу изменений, внесенных в Закон РФ от 19.04.1991 № 1032-1 Федеральным законом от 31.12.2005 № 199-ФЗ, и на момент вступления в силу Федерального закона от 29.12.2006 № 258-ФЗ, факторы, препятствующие исполнению процедуры соответствующего разграничения полномочий, отсутствовали.

По своей сути, Федеральный закон от 29.12.2006 № 258-ФЗ подводит итоги подготовительных мероприятий, проводимых в целях разграничения полномочий в области регулирования рынка труда и сферы занятости между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Вышеизложенное свидетельствует о том, что ссылка на ст. 27 Федерального закона от 29.12.2006 № 258-ФЗ сделана судом первой инстанции правомерно.

Действительно, в материалах дела имеются письма ФГУ «Главное бюро медико-социальной экспертизы по Курганской области», адресованные ТУ ФАУФИ по Курганской области и содержащие просьбу о предоставлении дополнительных площадей данному учреждению (т. 1, л. д. 62 – 64).

Также в материалах дела имеется акт проверки недвижимого имущества, используемого Управлением Федеральной государственной службы занятости населения по Курганской области, от 11.09.2006, составленный ТУ ФАУФИ по Курганской области (т. 1, л. д. 65).

Исходя из содержания данного акта ТУ ФАУФИ по Курганской области установило, что общая площадь административного здания (включая пристрой), расположенного по адресу: г. Курган, ул. М. Горького, 190, и занимаемого Управлением ФГСЗН, составляет 1.656 кв.м. При составлении акта проверки ТУ ФАУФИ по Курганской области также использовало данные справки о штатной численности сотрудников Управления ФГСЗН по Курганской области от 11.09.2006 № 02/1176, в соответствии с которой, штатная численность Управления ФГСЗН составляла 56 человек (т. 1, л. д. 60). В акте проверки ТУ ФАУФИ по Курганской области сделан вывод о том, что «…нежилые помещения в административном здании используются с превышением норматива, установленного Постановлением Правительства Российской Федерации № 3 от 05.01.1998, что свидетельствует о неэффективном использовании федерального имущества».

В силу условий п. 3 ст. 299 ГК РФ право хозяйственного ведения и право оперативного управления имуществом прекращаются по основаниям и в порядке, предусмотренным настоящим Кодексом, другими законами и иными нормативными правовыми актами для прекращения права собственности, а также в случаях изъятия имущества у предприятия или учреждения по решению собственника.

Собственник имущества, закрепленного за казенным предприятием или учреждением, вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению – п. 2 ст. 296 ГК РФ.

В рассматриваемой ситуации основания для изъятия ТУ ФАУФИ по Курганской области у Управления ФГСЗН по Курганской области административного помещения отсутствовали, не подпадают под условия п. 2 ст. 296, п. 3 ст. 299 ГК РФ.

Пунктом 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 05.01.1998 № 3 «О порядке закрепления и использования находящихся в федеральной собственности административных зданий, строений и иных нежилых помещений» установлено, что при размещении государственных органов и организаций, размер закрепляемой за ними на праве оперативного управления или хозяйственного ведения площади под административные цели исчисляется исходя из нормы 9 кв.м. общей площади на одного работника аппарата управления.

Таким образом, в действительности, данным Постановлением устанавливается минимальный размер площади, закрепляемой за соответствующими государственными органами и организациями при их размещении в административном здании, но не устанавливается максимальный размер площади, закрепляемой на праве оперативного управления за соответствующим субъектом.

Превышение нормы, указанной в Постановлении Правительства Российской Федерации от 05.01.1998 № 3, не является основанием для изъятия административного здания.

Помимо изложенного, «превышение норматива» не тождественно «неэффективному использованию федерального имущества» (как указано в акте проверки от 11.09.2006).

Факт «неэффективного использования федерального имущества» Управлением ФГСЗН по Курганской области ТУ ФАУФИ по Курганской области не установлен и не доказан (следует также отметить, что в п. 2 ст. 296 ГК РФ не приведено такое основание изъятия имущества, как его «неэффективное использование»).

При этом ни в акте проверки от 11.09.2006, ни в оспариваемом распоряжении не упоминается, что у Управления ФГСЗН по Курганской области имеется излишнее имущество, напротив, из содержания распоряжения от 30.11.2006 № 1180 следует, что целью изъятия имущества является его «эффективное использование».

Суд апелляционной инстанции принимает ссылку заявителя на п. 1 ст. 10 ГК РФ.

В рассматриваемой ситуации ТУ ФАУФИ по Курганской области было известно о предстоящей передаче имущества в собственность субъекта Российской Федерации (Федеральный закон от 31.12.2005 № 199-ФЗ).

Более того, в материалах дела имеется распоряжение ТУ ФАУФИ по Курганской области от 08.12.2006 № 1232 «О безвозмездной передаче государственных учреждений службы занятости (центров занятости населения), как имущественных комплексов, в государственную собственность субъекта Российской Федерации – Курганской области» (т. 1, л. д. 18 – 20), в соответствии с которым передано здание по адресу: г. Курган, ул. М. Горького, 186 (взамен здания, расположенного по адресу: г. Курган, ул. М. Горького, 190).

Судом первой инстанции сделан правильный вывод о том, что данное обстоятельство свидетельствует о том, что должностным лицам ТУ ФАУФИ по Курганской области было известно о реорганизации Федеральной службы по труду и занятости и необходимости передачи соответствующих имущественных комплексов в собственность субъекта Российской Федерации.

Оснований для переоценки выводов суда первой инстанции, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Управлением ФГСЗН по Курганской области произведен ремонт помещения, расположенного по адресу: г. Курган, ул. М. Горького, 190 (т. 1, л. д. 130 – 139), тогда как сведений о том, что заявителю предоставлено взамен аналогично обустроенное помещение, не имеется.

Безусловно, и Управление государственной службы занятости по Курганской области, и федеральное государственное учреждение «Главное бюро медико-социальной экспертизы по Курганской области» осуществляют государственно и социально значимую деятельность.

В то же время, данное обстоятельство не может само по себе послужить основанием для перераспределения имущества, какими бы благими целями не руководствовалось при этом ТУ ФАУФИ по Курганской области.

Напротив, действия ТУ ФАУФИ по Курганской области свидетельствуют о том, что в данном случае предприняты меры, направленные на недопущение передачи в собственность субъекта Российской Федерации федерального имущества, которое было закреплено за территориальным органом федерального органа исполнительной власти.

Решение проблемы размещения ФГУ «Главное бюро медико-социальной экспертизы по Курганской области» за счет перераспределения имущества субъекта Российской Федерации, таким образом, противоречит как основным началам гражданского законодательства Российской Федерации (п. 1 ст. 10 ГК РФ), так и условиям, содержащимся в Постановлении Правительства Российской Федерации от 13.06.2006 № 374 «О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации».

Заявителем при рассмотрении дела в суде первой инстанции в материалы дела представлены доказательства фактического использования площадей в здании, расположенном по адресу: г. Курган, ул. М. Горького, 190 (т. 2, л. д. 24 – 85), кроме того, следует учитывать интересы Управления государственной службы занятости по Курганской области в перспективе развития и с учетом того, что обращение граждан и работодателей в службу занятости населения имеет тенденцию роста.

Таким образом, изъятие у заявителя помещения, и предоставление ему взамен помещения меньшей площади может негативным образом повлиять на деятельность Управления государственной службы занятости населения по Курганской области (отсутствие возможности надлежащего приема граждан и работодателей