Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.08.2008 по делу n А60-7443/2008. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

Федерации на основании судебных актов производится в соответствии с гл. 24.1 БК РФ.

В соответствии с положениями гл. 24.1 БК РФ списание денежных средств производится с лицевых счетов получателей бюджетных средств.

Согласно п. 4 ст. 242.2 БК РФ для исполнения судебных актов по искам к муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов местного самоуправления или их должностных лиц, в том числе в результате издания органами местного самоуправления муниципальных правовых актов, не соответствующих закону или иному нормативному правовому акту, а также судебных актов по иным искам о взыскании денежных средств за счет средств казны муниципального образования (за исключением судебных актов о взыскании денежных средств в порядке субсидиарной ответственности главных распорядителей средств местного бюджета), документы, указанные в п. 2 ст. 242.1 БК РФ, направляются для исполнения в финансовый орган муниципального образования.

Суд первой инстанции ошибочно применил положения ст. 242.5 БК РФ, предусматривающие взыскание задолженности с главного распорядителя бюджетных средств, поскольку в настоящем споре исполнительный документ, выдан в отношении иного должника – только муниципального образования, между тем, данное обстоятельство не привело к принятию неверного решения в силу следующего.

П. 3 постановления Пленума ВАС РФ № 23 от 22.06.2006 года установлено, что согласно п. 6 ст. 242.2 БК РФ исполнение судебного акта о взыскании денежных средств с муниципального образования за счет средств бюджета должно быть произведено соответствующим финансовым органом в течение трех месяцев со дня поступления указанному органу исполнительного листа на исполнение.

При этом, как указано в вышепоименованном Постановлении Пленума, положения статьи 242.2 БК РФ подлежат применению при разрешении споров, возникающих в процессе исполнения судебных актов о взыскании денежных средств с публично-правовых образований, вынесенных как по требованиям о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) государственных органов (органов местного самоуправления) либо должностных лиц этих органов, так и по иным требованиям.

При неисполнении должником исполнительного документа в течение трех месяцев со дня его поступления в орган, финансовый орган в течение 10 дней информирует об этом взыскателя.

Согласно п. 5. ст. 242.2 БК РФ исполнение судебных актов осуществляется за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели законом (решением) о бюджете. При исполнении судебных актов в объемах, превышающих ассигнования, утвержденные законом (решением) о бюджете на эти цели, вносятся соответствующие изменения в сводную бюджетную роспись.

В ч. 2 ст. 215.1 БК РФ в качестве одной из основ исполнения бюджетов установлено, что исполнение бюджета организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана. Согласно определению, данному в ст. 6 БК РФ, сводная бюджетная роспись - это документ, который составляется и ведется финансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом) в соответствии с Кодексом в целях организации исполнения бюджета по расходам бюджета и источникам финансирования дефицита бюджета.

В соответствии с п. 1 ст. 217 БК РФ установление порядка составления и ведения сводной бюджетной росписи относится к полномочиям соответствующих финансовых органов, т.е. Минфина России, финансовых органов субъектов РФ, финансовых органов муниципальных образований.

Утверждение сводной бюджетной росписи и внесение изменений в нее осуществляются руководителем соответствующего финансового органа.

В ходе исполнения бюджета показатели сводной бюджетной росписи могут быть изменены в соответствии с решениями руководителя финансового органа (руководителя органа управления государственным внебюджетным фондом) без внесения изменений в закон (решение) о бюджете. При этом, основания внесения данных изменений четко регламентированы.

Следует отметить, что бюджетное законодательство допускает определенное отступление от норм закона (решения) о бюджете на стадии исполнения. Однако указанные отступления ограничены. В настоящее время ст. 217 БК РФ устанавливает четкий перечень случаев, когда возможно внесение изменений в сводную бюджетную роспись без корректировки самого бюджета. Причиной таких ограничений является тот факт, что любые отступления от утвержденного бюджета являются, по сути, изменением воли законодателя относительно осуществления права государственной или муниципальной собственности.

Законом РФ 2007 года № 63-ФЗ в рамках внесения изменений в гл. 24 БК РФ, дано новое определение сводной бюджетной росписи, формируемой финансовым органом в соответствии с законом о бюджете и содержащей в случае необходимости дополнительные разрезы контролируемых параметров и бюджетных росписей главных распорядителей бюджетных средств, детализирующих в установленных пределах показатели сводной бюджетной росписи, а также устанавливающей основания для перераспределения бюджетных ассигнований между главными распорядителями бюджетных средств, разделами, подразделами, целевыми статьями и видами расходов и исключающей обязательность внесения изменений в бюджет при превышении доходов бюджета планируемого уровня более чем на 10% и режима блокировки расходов как не соответствующих современным принципам финансового менеджмента.

Согласно п. 4 ст. 21 БК РФ перечень и коды целевых статей и видов расходов бюджета утверждаются в составе ведомственной структуры расходов законом (решением) о бюджете либо в установленных БК РФ случаях сводной бюджетной росписью соответствующего бюджета.

При этом, в п. 4 ст. 217 БК РФ установлено, что порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи может предусматривать утверждение показателей сводной бюджетной росписи по кодам расходов, в том числе дифференцированно для разных видов расходов бюджета и (или) главных распорядителей бюджетных средств. При этом предусмотрено, что указанные показатели могут быть изменены в ходе исполнения бюджета:

при изменении показателей сводной бюджетной росписи, утвержденных в соответствии с ведомственной структурой расходов;

по представлению главного распорядителя бюджетных средств в случае образования экономии по использованию бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг. Показатели могут изменяться лишь в пределах, установленных порядком составления и ведения сводной бюджетной росписи.

Кроме того, п. 3 ст. 219.1 БК РФ предусматривает, что порядок составления и ведения бюджетных росписей может устанавливать право или обязанность главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств осуществлять детализацию утверждаемых бюджетной росписью показателей по расходам по кодам.

Из анализа вышеприведенных норм следует, что внесение изменений в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в закон (решение) о бюджете, возможно только при перераспределении расходов внутри одного вида (статьи, раздела и т.д.), то есть в случае направления ассигнований, выделенных на конкретные расходы, на иные расходы, того же рода, определенные одной целью.

Данные ограничения также установлены ст. 33 Положения «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в муниципальном образовании город Алапаевск», в соответствии с которой финансовое управление муниципального образования город Алапаевск вправе перемещать бюджетные ассигнования между разделами, подразделами, целевыми статьями и видами расходов функционально классификации расходов бюджетов РФ, в пределах 10 процентов бюджетных ассигнований, выделенных главному распорядителю бюджетных средств.

Судом первой инстанции верно установлено, что исполнительный документ не был исполнен в установленный срок в связи с отсутствием соответствующих ассигнований в бюджете муниципального образования «город Алапаевск» на 2007-2008 годы.

Как указано выше, взыскатель предъявил финансовому органу для исполнения спорный исполнительный документ в сентябре 2007 года, следовательно, с учетом отсутствия неизрасходованных ассигнований, выделенных на эти цели, а также в связи с тем, что бюджетом 2007 года данные расходы предусмотрены не были, исполнение судебного акта в 2007 году, было невозможно, в том числе, посредством внесения изменений в сводную бюджетную роспись без изменения решения о бюджете за 2007 год. При этом, на начало 2008 года средства были предусмотрены в том размере, в каком возможно было их предусмотреть. При этом, показатели свода доходов местного бюджета на 2008 год, свидетельствуют об увеличении дефицита местного бюджета.  

В соответствии с п. 2 ст. 83 БК РФ выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходных обязательств или увеличение бюджетных ассигнований на исполнение существующих видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон (решение) о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета.

В п. 5 ст. 217 БК РФ установлено, что утвержденные показатели сводной бюджетной росписи по расходам должны быть доведены до главных распорядителей бюджетных средств до начала очередного финансового года. Данное положение предопределено требованием п. 2 ст. 219.1 БК РФ, согласно которому утвержденные главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств показатели бюджетной росписи по расходам должны быть доведены до подведомственных распорядителей и (или) получателей бюджетных средств до начала очередного финансового года.

Учитывая, что сумма взыскания по судебным актам превышает объем бюджетных ассигнований, предусмотренных решением о бюджете муниципального образования город Алапаевск как на 2007, так и на 2008 год, а начальник финансового управления имеет право вносить изменения в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в решение о бюджете в пределах объема бюджетных ассигнований, предусмотренных на эти цели, исполнение судебного акта без внесения изменений в решение о бюджете не представляется возможным.

Данное обстоятельство свидетельствует о том, что неисполнение судебного акта связано с существованием обстоятельства, не позволившего Финансовому управлению в муниципальном образовании «город Алапаевск» исполнить требования исполнительного документа арбитражного суда, а также свидетельствует об отсутствии оснований для признания незаконным бездействия Финансового управления Администрации в муниципальном образовании «город Алапаевск» по исполнению требований решения арбитражного суда.

Аналогичная позиция изложена в Определении Президиума ВАС РФ от 28.04.2007г. № 4485/07.

Кроме того, материалами дела подтверждается исполнение финансовым управлением данных судебных актов о взыскании с казны в пределах утвержденных расходов в порядке очередности.

Суд апелляционной инстанции отклоняет довод Общества о исполнении бюджета 2007 года с профицитом, поскольку остатки средств по итогам 2007 года образовались за счет субсидий, что подтверждается отчетом об исполнении бюджета г. Алапаевска, которые характеризуются целевой направленностью, их использование строго регламентировано и перераспределению не подлежит.  

При этом, предоставление полномочий на внесение изменений в бюджет муниципального образования финансовому органу и начальнику Финансового управления действующим законодательством не предусмотрено.

В соответствии с Порядком составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета и бюджетных росписей главных распорядителей стредств федерального бюджета (главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета), утвержденным Приказом Министерства Финансов РФ от 22.11.2007 года № 114н, ведение бюджетной росписи и изменение лимитов бюджетных обязательств осуществляет главный распорядитель (главный администратор источников) посредством внесения изменений в показатели бюджетной росписи и лимиты бюджетных обязательств (далее - изменение бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств).

Аналогичный порядок установлен для главных распорядителей муниципальных образований.

Изменение бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств, приводящее к изменению показателей сводной росписи, осуществляется в соответствии с основаниями, установленными ст. 217 БК РФ, и с учетом особенностей исполнения федерального бюджета, установленных Законом.

Изменение бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств, не приводящее к изменению показателей сводной росписи и лимитов бюджетных обязательств, осуществляется главным распорядителем (главным администратором источников) на основании письменного обращения распорядителя (получателя) средств федерального бюджета (администратора источников), находящегося в его ведении.

В соответствии со ст. 158 БК РФ главный распорядитель бюджетных средств, в том числе, составляет, утверждает и ведет бюджетную роспись, распределяет бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета; вносит предложения по формированию и изменению сводной бюджетной росписи;

В соответствии с Уставом муниципального образования город Алапаевск, принятым Решением Думы муниципального образования «город Алапаевск» от 04.07.1996 года № 43, глава муниципального образования как высшее должностное лицо муниципального образования город Алапаевск наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, в том числе, организует исполнение бюджета муниципального образования город Алапаевск, является главным распорядителем средств бюджета муниципального образования город Алапаевск, распоряжается сметой доходов и расходов Администрации муниципального образования город Алапаевск (п. 7 ч. 1 ст. 34 Устава).  

В силу п. 2 ч. 2 ст. 26 Устава утверждение бюджета муниципального образования город Алапаевск и отчета об его исполнении относится к исключительной компетенции Думы муниципального образования город Алапаевск.

Данные полномочия также установлены Положением «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в муниципальном образовании город Алапаевск», принятым Решением Думы муниципального образования «город Алапаевск» от 27.10.2005 года № 89 (п.п. 1, 2 ч. 1 ст. 11, п.п. 1, 2 ст. 12, п. 3 ч. 1 ст. 15) и Положением «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в муниципальном образовании город Алапаевск», принятым Решением Думы муниципального образования «город Алапаевск» от 24.01.2008 года № 5 (п. 1 ст. 6, п.п. 1, 2 ст. 7 п. 3 ст. 11).

Согласно ст. 29 Положения «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в муниципальном образовании город Алапаевск», проекты решений о внесении