Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.09.2007 по делу n А63-875/2007. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

охраны включают в себя территории лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения. Внешний контур округов является границей лечебно-оздоровительной местности, курорта федерального значения, курорта региона.

Границы и режим округов санитарной и горно-санитарной охраны утверждаются Правительством РФ (ст. 18).

Исходя из изложенного, судом первой инстанции сделан правильный вывод о том, что указанный нормативный акт также не регулирует земельные отношения, а лишь определяет порядок организации и режим хозяйствования, проживания и природопользования в пределах указанных территорий (округов).

Постановлением Правительства РФ от 17.01.2006 года № 14 «О признании курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск, расположенных в Ставропольском крае, курортами федерального значения и об утверждении положений об этих курортах» курорт Пятигорск признан курортом федерального значения в границах и с режимом округа санитарной охраны, которые установлены постановлением Совета Министров РСФСР от 09.07.1985 года № 300 «Об установлении границ и режима округа санитарной охраны курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорска в Ставропольском крае».

В соответствии со статьёй 15 раздела указанного постановления Правительства РФ «Положение о курорте федерального значения Пятигорск» земли, водные объекты, леса и парки в пределах территории курорта Пятигорск имеют ограниченный режим пользования, обусловленный требованиями режима округа санитарной (горно­-санитарной) охраны.

        В связи с этим, в соответствии с п. 8 Положения об округах санитарной и  горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, разработка проекта округа санитарной (горно-санитарной) охраны курорта - город Пятигорск должна производиться лицензированными организациями, по заданию заказчика, согласованным с Министерством здравоохранения РФ и с органом исполнительной власти субъекта РФ.

        Вопросы регулирования земельных отношений, ограничений оборота земельных участков и передачи их в частную собственность данное Положение не регулирует.

        Абзац 2 пункта 1 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливает правило, согласно которому нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов РФ, должны соответствовать Земельному кодексу РФ. Таким образом, законодатель установил приоритет Земельного кодекса РФ по отношению к другим федеральным законам и законам субъектов РФ, содержащим нормы земельного права.

Статьёй 3 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что земельные отношения - отношения по использованию и охране земель в РФ как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях, т.е. земельные отношения. Они имеют две составляющие: отношения по использованию земель и отношения по охране земель.

В соответствии с пунктом 2 статьи 3 Земельного кодекса Российской Федерации к отношениям по использованию и охране недр, лесов, животного мира и иных природных ресурсов, охране окружающей среды, охране особо охраняемых природных территорий и объектов, охране атмосферного воздуха и охране объектов культурного наследия народов РФ применяются соответственно законодательство о недрах, лесное, водное, законодательство о животном мире, об охране и использовании других природных ресурсов, об охране окружающей среды, об охране атмосферного воздуха, об особо охраняемых природных территориях и объектах, об охране объектов культурного наследия, специальные федеральные законы.

К земельным отношениям нормы указанных отраслей законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством.

Таким образом, пункт 2 статьи 3 Земельного кодекса Российской Федерации определяет соотношение указанных видов законодательства, устанавливает приоритет земельного законодательства в вопросах регулирования земельных отношений в указанных сферах. Поэтому спорные правоотношения по использованию земель в пределах особо-охраняемых территорий и объектов регулируются ЗК РФ.

Земельный кодекс содержит исчерпывающий перечень земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, которые ограничиваются в обороте (пункт 5 статьи 27). К ним относятся, в частности, земельные участки в пределах особо охраняемых территорий; в пределах лесного фонда, за исключением случаев, указанных в законе; земельные участки в составе водного фонда; участки, занятые особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включёнными в список всемирного наследия, историко-культурных заповедников; объектами археологического наследия; участки, предоставленные для нужд обороны и безопасности, оборонной промышленности и т. д.

Земельное законодательство предусматривает следующие категории земель, выделяемых по целевому назначению: земли сельскохозяйственного назначения; земли поселений; земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса (ст. 7 ЗК РФ). Согласно п. 2 указанной статьи правовой режим земель определяется их принадлежностью к той или иной категории и разрешенным использованием в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого установлены Положением, утвержденным вышеуказанным постановлением Правительства РФ № 1425 от 07.12.1996 года.

Пунктом 8 указанного Положения (в редакции ст. 8 постановления Правительства РФ от 20.12.2002 года № 909) установлено, что разработка проектов округов санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения производится организациями, имеющими лицензии, по заданиям заказчика, согласованным с Министерством здравоохранения РФ и с органом исполнительной власти субъекта РФ. Поскольку земли в пределах территории курорта Пятигорск имеют ограниченный режим пользования, обусловленный требованиями режима округа санитарной (горно-санитарной) охраны, проекты округов должны разрабатываться в указанном порядке, доказательства соблюдения которого ответчиком не представлены.

В связи с изложенным судом первой инстанции правомерно не принята ссылка администрации на Решение Думы г.Пятигорска № 160-52 от 19.10.2005 «Об утверждении границ отдельных территориальных зон, состоящих из земельных участков, имеющих природоохранное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, расположенных в границах муниципального оборозования город – курорт Пятигорск», которым утверждены «Материалы проекта по установление границ земель особо охраняемых территорий и объектов с особым правовым режимом их использования в границах муниципального образования г.Пятигорск» и Приложение к этим материалам проекта, включающего в себя карты границ земель: особо охраняемых территорий и особо ценных земель природоохранного назначения, лечебно-оздоровительных местностей и курортов, историко-культурного на значения, рекреационного назначения, территориальных зон, состоящих из земельных участков, имеющих природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и особо ценное значение.

Кроме того,  для принятия указанного Решения у Думы г. Пятигорска должны быть законные полномочия, которые, как правильно также установлено судом первой инстанции, не подтверждены.

Как видно из материалов дела, администрация не отрицает того обстоятельства, что спорный земельный участок относится к категории земель поселения (ст. 7 ЗК РФ).

Названным     Решением  Думы    фактически осуществлен     перевод испрашиваемой истцом земли из состава земель поселений в земли особо-охраняемых территорий, что не основано на действующем законодательстве.

Статьей 8 Земельного кодекса РФ предусмотрено, что отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую осуществляется в отношении земель, находящихся в федеральной собственности - Правительством РФ, в отношении земель, находящихся в собственности субъектов    Федерации - органами исполнительной власти субъектов. Порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами.

В соответствии с ч. 1 ст. 15 Закона РФ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» № 172-ФЗ от 21.12.2004 года установлено, что до разграничения государственной собственности на землю перевод находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую осуществляется Правительством РФ при переводе земель особо охраняемых территорий и объектов федерального значения или земельных участков в составе таких земель. В иных случаях, помимо предусмотренных ч. 1 ст. 15 указанного закона, такой перевод земель из одной категории в другую осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ или в случаях, установленных законами субъектов РФ, органами местного самоуправления. Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую считается состоявшимся с момента внесения изменений о таком переводе в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ст. 5 ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»).

В соответствии с  ч. 2 ст. 8 Земельного кодекса РФ категория земель указывается в актах федеральных органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов РФ и актах органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков, документах государственного земельного кадастра, документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество, иных документах в случаях, установленных федеральными законами.

Судом первой инстанции установлено и следует из материалов дела, что земли города - курорта Пятигорск не включены в государственный земельный кадастр как земли особо-охраняемых территорий.

В соответствии с Федеральным законом № 78-ФЗ от 18.06.2001 года «О землеустройстве» территориальные зоны, земельные участки, а также части указанных территорий, зон и участков относятся к объектам землеустройства, которое в силу ст. 3 названного закона должно проводиться в обязательном порядке при изъятии земельных участков, определении границ ограниченных в использовании частей объектов землеустройства. При проведении территориального землеустройства проводится межевание, которое включает в себя определение границ объекта на местности и их согласование, закрепление на местности границ межевыми знаками и определение их координат или составление иного описания местоположения границ, изготовление карты (плана) объекта землеустройства (ст. 17).

В соответствии с постановлением Правительства РФ № 514 от 11.07.2002 года «Об утверждении положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства», Инструкции по межеванию земель, утвержденной Роскомземом 08.04.1996 года, а также Методическими рекомендациями по проведению межевания объектов землеустройства, утвержденных Роскомземкадастром 18.04.2003 года, межевание земель представляет собой комплекс работ по установлению, восстановлению и закреплению на местности границ земельного участка, определению его местоположения и площади, в том числе земель особо охраняемых территорий и объектов.

Поскольку указанное территориальное землеустройство в установленном законом порядке не проведено, не определены границы в пределах территории курорта Пятигорск отдельных территориальных зон в пределах черты городских поселений, их площадь, местоположение на местности, названное Решение Думы г. Пятигорска Ставропольского края об утверждении границ отдельных территориальных зон, состоящих из земельных участков, имеющих природоохранное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, расположенных в границах муниципального  образования     города-курорта     не     имеет правового    значения    при    рассмотрении настоящего спора.

Из содержания Решения Думы г. Пятигорска следует, что на данный период утвержден только проект по установлению границ земель особо охраняемых территорий и объектов с особым правовым режимом их использования в границах данного муниципального образования.

В соответствии со ст. 7 ФЗ № 28-ФЗ от 02.01.2000 года «О государственном земельном кадастре» земельные участки подлежат обязательному кадастровому учету на всей территории РФ. Однако это требование не выполнено, спорный земельный участок не внесен в государственный земельный кадастр с указанием местоположения, целевого назначения и правового положения земли как земельного участка, относящегося к землям особо охраняемых территорий федерального значения, оборот которого ограничен, в связи с чем принятое постановление незаконно.

На сегодняшний день границы города-курорта Пятигорск определены как земли поселений на основании ст. 83 ЗК РФ, эти данные внесены в государственный кадастр, сам город Пятигорск не имеет разграничения земельных участков по горно-санитарным зонам, а так же не имеет разграничение земель относящихся к зонам историко-культурного назначения.

Отменяя постановление Главы города Пятигорска от 18.12.2003 года № 3977 «О согласовании ЗАО «ЛИРА» размещения пансионата по бульвару Гагарина в районе памятника природы «Провал» и от 14.04.2005 года № 1351 «О предоставлении ЗАО «ЛИРА» земельного участка под строительство пансионата по бульвару Гагарина, и.о. руководителя Администрации г. Пятигорска Э.Д. Мардахаев руководствовался протестами Прокуратуры г. Пятигорска от 07.09.2006 года № 7-1094Б-2006. В данных протестах Прокуратура г. Пятигорска ссылается на нарушения статьи 9 Земельного кодекса Российской Федерации, утверждая, что выделенный земельный участок находится в федеральной собственности, и представление его несогласованно с федеральным агентством по управлению федеральным имуществом. Данное утверждение противоречит фактическим обстоятельствам дела.

Постановление Главы города Пятигорска № 3977 от 18.12.2003 года «О согласовании ЗАО «ЛИРА» размещения пансионата по бульвару Гагарина в районе памятника природы «Провал» было принято после предоставления обществу акта предварительного согласования размещения объекта от 25.07.2003 года, согласованно в установленном порядке со всеми заинтересованными органами, службами города, региона КМВ и руководством Ставропольского края.

Заключением экспертной комиссии государственной экологической экспертизы от 28.10.2003 года разрешена разработка проекта строительства пансионата на заявленной территории. Территория размещения пансионата находится в первой и второй зонах округа горно- санитарного пятигорского месторождения