Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.07.2014 по делу n А22-679/2014. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан.

Исходя из смысла ст. 15  ГК РФ  потери истца при льготном обеспечении граждан при отсутствии их компенсации являются убытками (неполученные доходы), которые подлежат возмещению.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 8 ГК РФ гражданские права и обязанности возникают, в том числе из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей.

В соответствии со ст. 16  ГК РФ  убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

В соответствии с ч. 2 ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан  № 5487-1 от 22.07.1993 (в редакции до 01.01.2005) врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имеют право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.

Данная норма права утратила силу в связи с принятием Федерального закона                 № 122-ФЗ от 22.08.2004 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 122-ФЗ  от 22.08.2004).

Пунктом 50 статьи 35 Закона № 122-ФЗ  от 22.08.2004 в статью 63 Основ  законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан внесены изменения. В частности, часть вторая данной статьи, закреплявшая право медицинских работников на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением, признана утратившей силу; статья дополнена частями четвертой, пятой, шестой.

Решение вопросов социальной поддержки медицинских работников передано тем властным структурам, в ведении которых находятся соответствующие организации здравоохранения.

Согласно частям 4, 5 и 6 статьи 63 Основ законодательства (в редакции Закона               № 122-ФЗ) меры социальной поддержки медицинских работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - их органами государственной власти; муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.

В соответствии с ч. 1 ст. 160 Жилищного кодекса Российской Федерации отдельным категориям граждан в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, могут предоставляться компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг за счет средств соответствующих бюджетов.

Однако статьей 8 Федерального закона № 189-ФЗ от 29.12.2004 «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» установлено, что до внесения изменений в федеральные законы и иные нормативные правовые акты в части замены порядка предоставления гражданам льгот по оплате жилья и коммунальных услуг на порядок предоставления в соответствии со ст. 160 Жилищного кодекса Российской Федерации компенсаций сохраняется прежний порядок предоставления указанных льгот, установленный данными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами до введения в действие названного Кодекса.

В Федеральном законе № 119-ФЗ от 24.06.1999 «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрено, что если обязательства по социальной защите населения установлены федеральными законами, то исполнение этих федеральных обязательств есть реализация полномочий Российской Федерации в области социальной защиты, и финансирование реализации этих полномочий должно осуществляться за счет средств федерального бюджета путем передачи материальных ресурсов нижестоящим бюджетам.

Согласно пункту 2 статьи 49 Федерального закона «Об общих принципах и порядке организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154-ФЗ от 28.08.1995 органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление  отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены материальными и финансовыми средствами.

В соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах жилищной политики» и другие законодательные акты РФ в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг»  № 52-ФЗ от 06.05.2003 (статья 2) размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных абз. 2 ст. 8 Закона РСФСР  № 438-1  от 21.12.1990   «О социальном развитии села», ч. 2 ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан № 5487-1  от 22.07.1993, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях, в порядке, установленном Правительством РФ.

Согласно правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации, выраженным в Постановлениях № 20-П  от 16 декабря 1997г.,  № 8-П от 24 мая 2001г.,             № 11-П от 19 июня 2002г., № 9-П от 23 апреля 2004г., а также определениях № 415-О  от    4 декабря 2003г.,  № 17-О от 15 февраля 2005г., № 521-О от 01 декабря 2005 года, изменение законодателем ранее установленных правил предоставления населению льгот и компенсаций должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, в том числе в социальной сфере, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, т.е. в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано; Российская Федерация как правовое социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств, и отмена либо приостановление предоставления выплат либо льгот компенсаторного характера допустимы только при установлении надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться.

Статьей 72 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 71 Конституции Российской Федерации, Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ», а также ст. 84 Бюджетного кодекса РФ, предусматривающих исключительно из  федерального бюджета финансирование обеспечения осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти, расходы предприятий по представлению льгот квалифицированным работникам в сельских местностях и рабочих поселках не должны взыскиваться за счет средств бюджета субъекта при отсутствии его финансирования на указанные цели из федерального бюджета.

В силу подпункта 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ  от 06.10.1999  «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан относятся к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджетов субъекта Российской Федерации (за исключением субвенции из федерального бюджета).

В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определении № 129-О-П от 01.03.2007г. и постановлениях  № 12-П от 17.06.2004  и № 5-П  от 15.05.2006, порядок предоставления с 01 января 2005 г. мер социальной поддержки работников сельской местности, на основе правового механизма, не допускающего существенного снижения гарантий их социальной защищенности, должен определяться нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации. Поскольку соответствующие льготы были первоначально установлены в союзных и федеральных нормативных правовых актах, а затем обязанность по их обеспечению фактически перенесена на нижестоящие уровни публичной власти, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований - исходя из того, что бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет не существуют изолированно, а являются составной частью финансовой системы Российской Федерации, влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности бюджетов, что, в частности, обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.

Статья 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ от 06.10.1999  «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не предусматривает финансирование этих льгот за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации либо бюджета муниципального образования.

В соответствии с пунктом 1 статьи 85 БК РФ (в редакции, действующей с 01.01.2005) расходные обязательства субъектов Российской Федерации возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации и по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ от 06.10.1999  «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

В силу пункта 7 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ  от 06.10.1999  «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не предусмотренные пунктом 2 названной статьи, могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами.

Финансовое обеспечение реализации указанных отдельных полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.

Между тем статья 26.3 Федерального закона  № 184-ФЗ от 06.10.1999  не относит к полномочиям субъекта Российской Федерации либо муниципального образования, подлежащим финансированию за счет собственных средств бюджета субъекта Российской Федерации либо бюджета муниципального образования, финансирование расходов в связи с предоставлением работникам здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности, льгот по оплате жилья и коммунальных услуг.

Исходя из положений статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации финансирование рассматриваемых льгот относится к расходным обязательствам Российской Федерации.

Таким образом, суд первой инстанции правильно посчитал, что из анализа норм действующего законодательства следует, что, несмотря на предоставление на федеральном уровне работникам здравоохранения, проживающим в сельской местности, права на льготы по оплате жилья и коммунальных услуг, до настоящего времени не определены источники и механизм компенсации расходов предприятий и организаций, оказывающих льготные услуги работникам здравоохранения, проживающим в сельской местности.

Возможность субъекта Российской Федерации или муниципального образования предусматривать в своем бюджете средства для финансирования мер социальной поддержки работников здравоохранения, проживающих в сельской местности, не исключает обязанности Российской Федерации по возмещению соответствующих расходов.

С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том,  что поскольку предоставление льгот работникам сельской местности предусмотрено федеральным законом, источником финансирования является федеральный бюджет.

Также суд первой интенции верно установил, что финансирование предусмотренных федеральным законом льгот осуществляет Российская Федерация, гарантировавшая их  предоставление, в лице финансового органа Министерства финансов РФ (Постановление Правительства Российской Федерации № 329 от 30.06.2004 «О Министерстве финансов Российской Федерации»).

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, признав  довод ответчика о том, что данные обязательства относятся к полномочиям субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, финансируемым ими самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и муниципальных образований, не соответствуют действующему законодательству, подлежащему применению к рассматриваемым правоотношениям, и установленным фактическим обстоятельствам дела.

Доказательства надлежащего финансирования субъекта Российской Федерации и муниципального образования из федерального бюджета в спорный период по реализации льгот, предусмотренных абз. 2 ст. 8 Закона РСФСР  № 438-1  от 21.12.1990  «О социальном развитии села», ч. 2 ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан № 5487-1 от 22.07.1993, а также доказательства нецелевого использования субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием денежных средств, Министерством финансов Российской