Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.07.2014 по делу n А61-4468/13. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N278 (далее Положение №278), Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, которому в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности предоставлено право направлять в проверенные организации обязательные для рассмотрения представления или обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных нарушений.

Подпунктом 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н (далее - Положение N 89н), аналогичное право предоставлено территориальным органам этой службы.

Из Положения N278 следует, что Территориальное управление осуществляет контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; за соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства Российской Федерации, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля, а также за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений; за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций; за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре (пункт 5.1).

В пункте 5.14 названного положения определено, что в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности территориальное управление имеет право, в том числе, проводить в установленном порядке ревизии и проверки, в ходе которых: проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов, в организациях, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, в организациях -получателях финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы и иные документы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, а также получать необходимые письменные объяснения должностных, материально ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий; направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений; осуществлять контроль за своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями и (или) их вышестоящими органами нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, в том числе путем добровольного возмещения средств.

В соответствии с положениями Административного регламента Росфиннадзор непосредственно или через свои территориальные органы осуществляет последующий финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, путем проведения ревизий и проверок (пункт 3).

Цель ревизий (проверок) - определение правомерности, в том числе целевого характера, эффективности и экономности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности (пункт 4).

Согласно пункту 123 Административного регламента на основании результатов ревизии (проверки) руководитель Росфиннадзора (территориального органа) выносит обязательное к исполнению должностными лицами проверенной организации представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

Исходя из статьи 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в редакции, действовавшей на момент проведения проверки и вынесения оспариваемого представления, вынесенное руководителями Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса отнесено к мерам принуждения за нарушение бюджетного законодательства, которые могут быть обжалованы в установленном порядке. Данная правовая позиция отражена в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.10.2011 N 7407/11.

Из совокупности и взаимосвязи приведенных норм следует, что   заявитель вправе обжаловать представление Росфиннадзора в РСО-Алания в судебном порядке.

В рамках реализации Федеральной целевой программы «ЮГ России (2008-2012), утвержденной постановлением Правительства РФ от 14.01.2008 №10 между Министерством регионального развития Российской Федерации (главный распорядитель средств федерального бюджета) и Правительством РСО-Алания (получатель субсидии) было заключение соглашение от 28.03.2012 №44 (далее соглашение) от , согласно которому Министерство регионального развития Российской Федерации обязалось предоставить в 2012 году бюджету РСО-Алания субсидию на софинансирование расходных обязательств РСО-Алания по реализации мероприятий Региональной целевой программы, аналогичным мероприятиям Программы в размере 165 492 800 руб., а РСО-Алания обязалась принять субсидию, использовать её по целевому назначению, определенному данным соглашением.

В соответствии с подпунктом «а» пункта 3.1.1 и подпункту «б» пункта 3.1.4 данного Соглашения Республика Северная Осетия-Алания обязалась представить в Министерство регионального развития Российской Федерации сведения о наличии проектной документации, документа об её утверждении и заключения государственной экспертизы по объектам, финансируемым с участием средств федерального бюджета (приложение №5 к соглашению) и выданных в установленном порядке разрешений на строительство объектов, финансируемых с участием средств федерального бюджета (приложение №6 к соглашению), а также представить в Минрегионразвития РФ в течение 10 дней с даты утверждения проектную документацию по объектам капитального строительства, разрешения на строительство объекта капитального строительства - сведения, предусмотренные приложения №5 и №6 к соглашению.

В приложении №5 к соглашению (пункт2) «О наличии проектной документации, документа об её утверждении и заключения государственной экспертизы по объектам, финансируемым с участием средств федерального бюджета в 2012 году» указано, что проектная документация разработана ООО «Геополис» в августе 2004 года, и имеется положительное заключение Главгосэкспертизы России по РСО-Алания от 19.10.2004 №113-2004, проектная документация утверждена распоряжением АМС г.Владикавказа от

10.11.2004 №1090.

В приложении №6 (пункт 2) имеется ссылка на разрешение на строительство №Ru 1530100-95 от 13.07.2011, выданное АМС г. Владикавказа, действительное до 31.12.2013.

Впоследствии Минрегион России и Правительством РСО-Алания было принято дополнительное соглашение №3 от 25.12.2012 к Соглашению о предоставлении в 2012 году субсидии из федерального бюджета бюджету Республики Северная Осетия-Алания на софинансирование расходных обязательств субъекта Российской Федерации по реализации мероприятий Федеральной целевой программы «Юг России (2008-2013)» от 28.03.2012 №44. Данным дополнительным соглашением изменения в указанные выше пункты приложений №5 и №6 не вносились.

Разрешение на строительство №Ru 1530100-95 от 13.07.2011, выданное АМС г. Владикавказа, которое указано в соглашении №44 от 28.03.2012, в материалы дела не представлено.

В ходе проверки заявитель представил Росфиннадзору в РСО-Алания разрешение на строительство №Ru 15301000-58 от 03.04.2008, выданное АМС г.Владикавказа. Данное разрешение представлено суду в материалы дела. Иного разрешения в материалы дела не представлено.

В разрешении № Ru 15301000-58 со ссылкой на положительное заключение Управления Главгосэкспертизы России по РСО-Алания №113-2004 от 19.10.2004 указано, что разрешение выдано на берегоукрепительные работы р. Терек в г. Владикавказе по проекту ООО «Геополис», Проектом предусмотрены берегоукрепительные работы р. Терек на участках между Чапаевским мостом и ул. Пожарского, длиной 1481,7 м и от Сухого русла до Чапаевского моста, длинно 924,8 м. Длина проектируемого участка составляет 2406 м.

Администрация местного самоуправления г. Владикавказа выдала разрешение №Ru 15301000-104 от 13.07.2011 на ввод в эксплуатацию построенного объекта капитального строительства - берегоукрепительное сооружение (левый берег р. Терек) от Чапаевского моста до ул. Пожарского протяженностью 1481 п.м., от Сухого русла до Чапаевского моста протяженностью 924 п.м. в соответствии с разрешением на строительство №15301000-58 от 0304.2008.

Согласно рабочему проекту 2004 года (заказ №1/285), составленному ООО «Геополис» и утвержденному АМС г.Владикавказа распоряжением № 1090 от 10.11.2004 на берегоукрепительные работы р. Терек (левый берег) в г. Владикавказе , проектом предусмотрены берегоукрепительные работы на участках между мостом по ул. Чапаева и ул. Пожарского, длиной 1481,7 м и от Сухого русла до Чапаевского моста длиной 924,8 м.

Из положительного заключения №113-2004 от 19.10.2004 следует, что строительство берегоукрепительных сооружений предусмотрено в пределах городской черты в северо-западной части г. Владикавказа на участках от автодорожного моста в створе ул. Пожарского до автодорожного моста в створе ул. Чапаева (участок №1) и от района «Сухое русло» до автодорожного моста в створе ул. Чапаева (участок №2). Изложенное свидетельствует, что объект берегоукрепительные работы р. Терек (левый берег) на участке от Красногвардейского моста до ул. Г.Плиева проектно-сметной документацией, представленной при заключении соглашения №44, предусмотрен не был

Оценив представленные доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ,  суд пришел к правильному выводу о том, что  в рамках реализации Федеральной целевой программы «ЮГ России (2008-2012), утвержденной постановлением Правительства РФ от 14.01.2008 №10 на основании соглашения №44 от 28.03.2012 в порядке софинансирования строительство должно было осуществляться только на участках между Чапаевским мостом и ул. Пожарского, длиной 1481,7 м и от Сухого русла до Чапаевского моста, длинной 924,8 м., а всего длиной 2406 м., на основании проектно-сметной документации и разрешения на строительство 2004 года.

При этом суд правомерно отклонил   ссылку заявителя на то, что участки между Чапаевским мостом и ул. Пожарского, от Сухого русла до Чапаевского моста и от Красногвардейского моста до ул. Г. Плиева составляют один объект -«Берегоукрепительные работы р. Терек (левый берег) в г. Владикавказе РСО-Алания» и берегоукрепительные работы на участке от Красногвардейского моста до ул. Г. Плиева предусмотрены проектом, составленным ООО «Геополис» в 2007 и утвержденным Министерством архитектуры и строительной политики РСО-Алания.

Довод апелляционной жалобы о том что участки между Чапаевским мостом и ул. Пожарского, от Сухого русла до Чапаевского моста и от Красногвардейского моста до ул. Г. Плиева составляют один объект - «Берегоукрепительные работы р. Терек (левый берег) в г. Владикавказе РСО-Алания» и берегоукрепительные работы на участке от Красногвардейского моста до ул. Г. Плиева предусмотрены проектом, составленным ООО «Геополис» в 2007, отклоняется как противоречащий содержанию  проектно-сметной документации, разрешениям на строительство.

Довод апелляционной жалобы о том, что все работы выполнены и приняты заказчиком, а потому нет оснований для выводов о нецелевом использовании, отклоняется. Принятие не предусмотренных проектом работ и использование бюджетных средств на цели, не предусмотренные программой, является нарушением бюджетного законодательства.

В соответствии со статьей 38 Бюджетного кодекса РФ принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

Заявителем правильно указано, что статья 289 Бюджетного кодекса РФ утратила силу с 04.08.2013 в связи с принятием Федерального закона от 23.07.2013 N 252-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации". Однако понятие нецелевого использования бюджетных средств дано в статье 306.4 Бюджетного кодекса РФ, введенной в действие также с 04.08.2013 тем же Федеральным законом от 23.07.2013 N 252-ФЗ.

В соответствии с частью 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Следовательно, организация, финансируемая из федерального бюджета, обязана использовать поступающие ей бюджетные средства в точном соответствии с размером и целевым назначением средств (в размере кодов (статей) экономической классификации) определенных соответствующими сметами расходов и реестрами на перечисление средств.

На основании изложенного, суд первой инстанции правильно указал на     правомерность  вывода  Росфиннадзора в РСО-Алания о том, что бюджетные средства в сумме 96 207 638 руб., из которых 63 964 300 руб. средства федерального бюджета, а 32 243 338 руб. - средства республиканского бюджета, выделенные на реализацию федеральной целевой программы «Юг России» по объекту «Берегоукрепительные работы р. Терек (левый берег) в г. Владикавказе РСО-Алания (завершение работ)» использованы на цели, не соответствующие условиям их получения, что в соответствии со статьей 306.4 Бюджетного кодекса РФ правомерно признано Росфиннадзором РСО-Алания нецелевым использованием бюджетных средств.

Соответственно, ссылка в представлении от 19.08.2013 №51 на статью 289 Бюджетного кодекса РФ, которая