Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.06.2014 по делу n А22-2223/2013. Постановление суда апелляционной инстанции по существу спора,Признать решения и действия (бездействия) незаконными полностью

ШЕСТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Ессентуки                                                                 

05 июня 2014 года                                                                          Дело № А22-2223/2013                                     

Резолютивная часть постановления объявлена 03 июня 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 05 июня 2014 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего  Луговой Ю.Б., судей: Казаковой Г.В., Сулейманова З.М., при ведении протокола судебного заседания секретарем Алмазовой М.П.

рассмотрев в судебном заседании по правилам суда первой инстанции дело                                         № А22-2223/2013

по заявлению открытого акционерного общества «Торгово-коммерческий центр «Калмпотребсоюза»  (ОГРН 1020800760056)

к администрации города Элисты (ОГРН 1020800772970)

о признании незаконными действий (бездействий),

при участии в судебном заседании:

от ОАО «Торгово-коммерческий центр «Калмпотребсоюза»: представители Зурганов Г.В. (доверенность от 19.05.2014) и Гришкин О.Н. (доверенность от 19.05.2014),

от администрации города Элисты: Батаева Б.В. (доверенность от 31.12.2013),

УСТАНОВИЛ:

ОАО «Торгово-коммерческий центр «Калмпотребсоюза» (далее – общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Калмыкия с заявлением к администрации города Элисты (далее – заинтересованное лицо, администрация), в котором просило:

- признать незаконным бездействие администрации, выразившееся в не изготовлении и не выдаче в установленный законом срок градостроительного плана земельного участка общей площадью 20 650 кв.м., кадастровым номером 08:14:030234:8, расположенного по адресу: Республика Калмыкия, г. Элиста, ул. Ленина, 9

- обязать в трехдневный срок после принятия судебного акта по делу изготовить и выдать заявителю градостроительный план указанного земельного участка.

В ходе рассмотрения дела заявитель уточнил требования, согласно которым просил суд признать незаконным отказ администрации в изготовлении и выдаче градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 08:14:03234:8 и обязании администрацию выдать градостроительный план земельного участка.

Определением от 15.01.2013 суд отказал в удовлетворении заявления об уточнении заявленных требований, в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку посчитал, что имеет место одновременное изменение предмета и основания иска.

Решением Арбитражного суда Республики Калмыкия от 20.01.2014 признано незаконным оспариваемое бездействие. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано. Суд пришел к выводу, что оспариваемое бездействие является незаконным, поскольку противоречит части 17 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Установив, что заинтересованное лицо на момент рассмотрения спора отказало заявителю в изготовлении и выдаче градостроительного плана на спорный земельный участок, суд посчитал, что защита прав и интересов заявителя избранным способом невозможна.

Общество обжаловало решение суда от 20.01.2014 в апелляционном порядке в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд.

Определением от 23.04.2014 Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в порядке части 6.1 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации перешел к рассмотрению дела по правилам суда первой инстанции, в связи с наличием оснований, являющихся безусловным основанием для отмены решения суда первой инстанции.

Указанным определением в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к рассмотрению приняты дополнительные требования о признании незаконным отказа администрации г. Элисты от 19.12.2013 № СР-4692/01-20 в изготовлении и выдаче градостроительного плана земельного участка площадью 20 650 кв.м. с кадастровым номером 08:14:03234:8, расположенного по адресу: РК, г. Элиста, ул. Ленина, 9.

Информация о времени и месте судебного заседания с соответствующим файлом размещена 24.04.2014 на сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (http://arbitr.ru/) в соответствии положениями статьи 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представители общества поддержали требования в полном объеме, по основаниям, изложенным в заявлении.

Представитель администрации высказался против удовлетворения заявленных требований, по мотивам, изложенным в отзыве на заявление.

Изучив и оценив в совокупности все материалы дела, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу, что решение от 20.01.2014 подлежит безусловной отмене, с принятием по делу нового судебного акта, по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 11 июля 2013 года общество обратилось к администрации  с заявлением о выдаче градостроительного плана земельного участка общей площадью 20 650 кв.м. с кадастровым номером 08:14:030234:8, расположенного по адресу: Республика Калмыкия, г. Элиста, ул. Ленина, 9.

Ссылаясь на бездействие заинтересованного лица, выразившееся в невыдаче градостроительного плана земельного участка, общество обратилось в арбитражный суд.

В процессе рассмотрения заинтересованное лицо письмом от 19.12.2013 отказало обществу в изготовлении и выдаче градостроительного плана на земельный участок с кадастровым номером 08:14:030234:8, в связи с чем общество дополнило свое заявление требованием о признании отказа в выдаче градостроительного плана незаконным (том 1, л.д. 103, 113-114). 

Уточнение заявленного требования в части признания незаконным отказа в выдаче градостроительного плана земельного участка в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не было принято судом в связи с одновременным изменением заявителем и предмета и оснований заявленного требования.

Между тем, апелляционная инстанция не может согласиться с выводом суда о нарушении заявителем статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку он основан на неверном толковании указанной нормы.

В данном случае дополнительно заявленное требование о признании недействительным отказа основано на тех же обстоятельствах, что и первоначальные требования. Оно также заявлено в порядке, предусмотренном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. То есть фактически общество при уточнении требований изменило только предмет требований, а основание осталось прежним (незаконность действий администрации). Кроме того, в процессе рассмотрения дела общество не заявляло требований об отказе от первоначально заявленных требований, в связи с чем, они подлежали рассмотрению судом первой инстанции по существу.

В силу пункта 1 статьи 2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основной задачей судопроизводства в арбитражных судах является защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, обратившихся в суд.

Ошибка суда первой инстанции, выразившаяся в отказе в принятии к рассмотрению уточненных требований, обусловила формальный подход к разрешению спора, при котором нарушается право на судебную защиту, закрепленное в статье 46 Конституции Российской Федерации.

На недопустимость формального подхода при рассмотрении споров указано в Постановлениях  Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.06.2011 № 913/11 и от 03.04.2012 № 14397/11, а также определении от 25.02.2014 № ВАС-19843/13.

Согласно пункту 3 части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц должно содержаться указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

Данное правило направлено на реализацию права заявителя на судебную защиту, которое не может быть восстановлено только признанием соответствующих действий (бездействия) должностного лица незаконным, без совершения конкретных действий по восстановлению данного права.

В нарушение данной нормы суд, признав незаконным бездействие администрации, не возложил на нее обязанность по совершению действий по устранению допущенных нарушений и законных интересов заявителя, что не отвечает задачам судопроизводства в арбитражных судах.

Допущенные судом нарушения норм материального и процессуального права являются существенными, повлиявшими на исход дела, в связи с чем рассматриваются апелляционным судом в качестве безусловных оснований для отмены решения суда.

Рассмотрев заявление общества по существу, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что оно подлежит удовлетворению, в связи со следующим.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации гражданин вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решения и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, если полагает, что оспариваемое решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на него какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для удовлетворения заявления необходимо одновременное наличие следующих условий: несоответствие оспариваемых действий (бездействия) закону (иным нормативным правовым актам) и нарушение ими прав (интересов) заявителя в сфере предпринимательской (иной экономической) деятельности (часть 4 статьи 200, часть 2 статьи 201 АПК РФ).

В соответствии с частью 17 статьи 46 Градостроительного кодекса орган местного самоуправления в течение тридцати дней со дня поступления обращения о выдаче градостроительного плана земельного участка осуществляет подготовку градостроительного плана земельного участка и утверждает его.

Из материалов дела видно, что с заявлением о выдаче градостроительного земельного участка общество обратилось в администрацию 11.07.2013, что подтверждается входящим штампом (том 1, л.д. 72).

Администрация в установленный тридцатидневный срок решение по заявлению общества не приняла; в письме от 23.08.2013 проинформировала общество о том, что задержка в выдаче градостроительного плана обоснована тем, что согласно межевому плану, выполненному в 2012 году, проведены работы по уточнению границ и площади земельного участка ОАО «Торгово-коммерческий центр «Калмпотребсоюза»; на кадастровом учете состоит земельный участок с кадастровым номером 08:14:030234:8, площадью 20 650 кв.м.

Документы о переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования земельного участка на право аренды данного участка или приобретения его в собственность не представлены.

Кроме того, администрация указала, что на основании обращений предпринимателей по фактам нарушения их прав проводится повторная проверка  законности использования земельного участка обществом и что решение о выдаче градостроительного плана отложено до завершения проверки (том 1, л.д. 73).

Письмом от 19.12.2013 администрация отказала обществу в выдаче градостроительного плана (том 1, л.д. 103). Отказ мотивирован несоответствием целевого назначения земельного участка (под торговую базу) его разрешенному виду использования.

Решение администрации и ее действия (бездействия) связанные с решением вопроса о выдачи обществу градостроительного плана земельного участка нельзя признать соответствующими закону.

Статьей 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации в качестве одной из целей подготовки градостроительных планов земельных участков в составе документации по планировке территории является установление границ земельных участков, предназначенных для строительства.

В силу статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка градостроительных планов земельных участков, осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства земельным участкам как в составе проекта межевания территории, так и в виде отдельного документа.

В составе градостроительного плана земельного участка указываются: границы земельного участка; границы зон действия публичных сервитутов; минимальные отступы от границ земельного участка, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений; информация о градостроительном регламенте, информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия; информация о технических условиях подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения.

В случае, если юридическое лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче ему градостроительного плана земельного участка, орган местного самоуправления в течение 30 дней со дня поступления указанного заявления осуществляет подготовку градостроительного плана земельного участка, утверждает его и предоставляет заявителю без взимания платы (часть 17 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, изложенные положения Градостроительного кодекса Российской Федерации предусматривают право физических или юридических лиц получить от органа местного самоуправления градостроительный план, которому корреспондирует обязанность органов местного самоуправления по подготовке, утверждению и выдаче градостроительного плана.

Нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации не содержат указаний на обстоятельства, которые могут быть основанием для отказа в выдаче градостроительного плана (для неисполнения органами местного самоуправления установленной законом обязанности и для ограничения установленного законом права заявителя).

Поскольку обязанность органов местного самоуправления по выдаче градостроительного плана и право лиц на его получение установлены Градостроительным кодексом Российской Федерации, то основания для  отказа должны быть установлены равнозначным законом, а не нормативным актом органа местного самоуправления, поскольку это приводит к необоснованному