Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.03.2014 по делу n А63-7112/2013. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить решение суда полностью и принять по делу новый судебный акт

1, 2 статьи 50 Федерального закона от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» устанавливают, что при территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территории, архитектурно-строительном планировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, внедрении новых технологических процессов и осуществление иной деятельности должны применяться меры по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания. Эта деятельность осуществляется только по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 2 Правил № 569 территориальные органы Федерального агентства по рыболовству осуществляют согласование размещения хозяйственных объектов и иных объектов, а также внедрения новых технологических процессов, влияющих на состояние водных биологических ресурсов и среду их обитания, в случае размещения указанных объектов и внедрения новых технологических процессов на территории одного субъекта Российской Федерации.

Пунктом 2 ст. 55 Водного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ) установлено, что при использовании водных объектов физические лица, юридические лица обязаны осуществлять водохозяйственные мероприятия и мероприятия по охране водных объектов в соответствии с ВК РФ и другими федеральными законами. Согласно ч.ч. 1 и 3 ст. 65 ВК РФ водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира. В границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности. Ширина водоохранной зоны рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и ширина их прибрежной защитной полосы устанавливаются от соответствующей береговой линии, а ширина водоохранной зоны морей и ширина их прибрежной защитной полосы - от линии максимального прилива. В силу ч. 2 ст. 65 ВК РФ в границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности.

В соответствии с ч. 1 ст. 34 Закона об охране окружающей среды размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению   природной   среды,   рациональному   использованию   и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.

Ст. 50 Федерального закона от 20.12.2004 №166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» установлено, что при территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территории, архитектурно-строительном проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, внедрении новых технологических процессов и осуществлении иной деятельности должны применяться меры по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания. Деятельность, указанная в ч. 1 ст.50 осуществляется только по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

 Юридическим лицом - ГУП СК «Крайавтомост», при производстве строительно-монтажных работ на объекте «Строительство сборного ж.б. моста Г-11,5+1+15,25+2*1,5 ч/з Подкумок длиной 81,2 м. на ПК 8+86.41 при реконструкции а/д Пятигорск-Георгиевск (2-я очередь) в Ставропольском крае-15.4 км (1-й пусковой комплекс)», вышеуказанные требования федерального законодательства выполнены не были. Находясь в границе водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы реки  Подкумок,   ГУП СК «Крайавтомост» проводило работы при отсутствии согласования Азово-Черноморским территориальным управлением Федерального агентства Росрыболовства.

В своем объяснении от 31.05.2013 № 304 директор ГУП СК «Крайавтомост» Горбанев А.А. указал, что работы по реконструкции моста через реку Подкумок предприятием ведутся с апреля 2013 года (том 1л.д. 131-132). Доказательств согласования размещения объектов с Азово-Черноморским территориальным управлением Федерального агентства Росрыболовства не представил.

На момент рассмотрения дела в суде первой инстанции заявка на согласование размещения хозяйственных или иных объектов в адрес  Азово-Черноморского территориального управления Федерального агентства Росрыболовства не поступала, что подтверждено письмом от 15.11.2013 (том 1 л.д. 141).

В соответствии с частью 1 статьи  2.1. КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

В соответствии с частью 2 статьи  2.1. КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

ГУП СК «Крайавтомост»,  согласно договору субподряда № 2 на выполнение работ по строительству сборного ж.б. моста Г-11.5+1+15,25+2*1,5 через реку Подкумок длиной 81,2 м. на ПК8+86,41  при реконструкции автомобильной дороги Пятигорск-Георгиевск (2-я очередь) в Ставропольском крае -15-4 км (1 пусковой комплекс) от  05.04.2013 при выполнении строительных работ обязан был обеспечить выполнение мероприятий по охране окружающей среды и требований экологической безопасности (пункты 6.1.6 и 12.3 договора).

При этом ГУП СК «Крайавтомост» обязано было знать о существующих запретах и ограничениях и получить соответствующие согласования на размещение объектов, а до их  получения не приступать  к работам.  Такой документ ГУП СК «Крайавтомост» вправе был потребовать от подрядчика, заказчика вместе с проектной документацией на выполнение отведенных ему по договору субподряда работ, а также вправе принять иные меры, в том числе, обращение в Азово-Черноморское управление.

 Событие правонарушения подтверждено материалами дела.

В соответствии со статьей  29.13.  КоАП РФ судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносят в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий.  Организации и должностные лица обязаны рассмотреть представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, в течение месяца со дня его получения и сообщить о принятых мерах судье, в орган, должностному лицу, внесшим представление.

  Одновременно с привлечением к административной ответственности административным органом выдано предписание получить в Азово-Черноморском управлении согласование для производства работ на строительном объекте  «Строительство сборного ж.б. моста Г-11.5+1+15,25+2*1,5 через реку Подкумок длиной 81,2 м. на ПК8+86,41  при реконструкции автомобильной дороги Пятигорск-Георгиевск (2-я очередь) в Ставропольском крае -15-4 км (1 пусковой комплекс)» в установленном законодательством порядке.

Довод о том, что предписание неисполнимо, у ГУП СК «Крайавтомост» не имеется такой возможности, отклоняется.

Из материалов дела следует, что  ГУП СК «Дирекция строящихся автомобильных дорог» направило в адрес Азово-Черноморского территориального управления письмо от 26.04.2013, поступившее в управление 30.05.2013, после составления протокола об административном правонарушении.   Азово-Черноморское территориальное управление письмом от 24.06.2013 согласовало размещение объектов в рамках проекта «Реконструкция  автомобильной дороги Пятигорск-Георгиевск (2-я очередь) в Ставропольском крае -15,4 км» (том 1 л.д. 101-103).  01.10.2013 ГУП СК «Дирекция строящихся автомобильных дорог» вручило данное согласование субподрядчику – ГУП СК «Крайавтомост» (том 1 л.д. 21а).

Предписание административного органа исполнено, препятствий для производства строительных работ у  ГУП СК «Крайавтомост» не имеется.

Процедура привлечения к ответственности соблюдена, руководитель ГУП СК «Крайавтомост»    присутствовал при составлении протокола и вынесении постановления, смягчающие и отягчающие обстоятельства отсутствуют, срок давности привлечения к ответственности соблюден, штраф назначен в пределах санкции, предусмотренной частью 1 статьи 8.42 КоАП РФ.

Оснований для отмены постановления о привлечении к административной ответственности не имелось.

Суд первой инстанции пришел к выводу,  что вина  ГУП СК «Крайавтомост» отсутствует, поскольку при проектировании такое согласование не было получено и   не передавалось ему вместе с документацией.    Суд первой инстанции правильно установил, что такое согласование должно быть получено на этапе проектирования.  Между тем, суд  не учел, что в силу  требований  ч. 1 ст. 34 Закона об охране окружающей среды и ст. 50 Федерального закона от 20.12.2004 №166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» такое согласование должны получать не только проектировщики, но и другие лица: размещающие объекты, ведущие строительство и реконструкцию, эксплуатацию и т.д. Поскольку ГУП СК «Крайавтомост» относится к числу лиц, обязанных иметь согласование, он не вправе был вести работы до получения такого документа.

Признавая незаконным постановление о привлечении к административной ответственности, суд не учел, что  действиями ГУП СК «Крайавтомост»  нарушены нормативные требования следующих правовых актов: Постановление Правительства РФ №569 от 28 июля 2008 года «Об утверждении Правил согласования размещения хозяйственных и иных объектов, а также внедрения новых технологических процессов, влияющих на состояние водных биологических ресурсов и среды их обитания»; - статья 50 Федерального Закона от 20.12.2004 года №166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»;  ч.1,ч.2,п.4 ч.15,ч.16 Водного кодекса РФ от 03.06.2006 года Ж74-ФЗ.

Указанные деяния образуют объективную сторону административного правонарушения предусмотренного ч.1 ст.8.42 КоАП РФ. Привлечение к ответственности по соответствующей статье главы 8 КоАП РФ входит в компетенцию органов, осуществляющих контроль и надзор в области рыболовства и сохранении водных биологических ресурсов.

Вина юридического лица ГУП СК «Крайавтомост»  в совершении административного правонарушения предусмотренного ч.1 ст.8.42 КоАП РФ доказана протоколом об административном правонарушении, приложенными к протоколу, фотоматериалами, объяснениями Горбанева А.А., Адоньева А.А., актом осмотра от 10.04.2013 года, копией приказа №24-01д от 06.02.2013 года Министерства дорожного хозяйства Ставропольского края «О назначении Горбанева А.А.», и другими материалами дела.

 Суд первой инстанции, делая выводы о том, что административным органом не соблюдена процедура привлечения предприятия к административной ответственности, не учел следующего:

В   пункте 10  Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 (ред. от 10.11.2011) "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" указано: «Нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 АПК РФ) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела».

            Основанием для удовлетворения заявленных требований явился вывод  суда о том, что     должностными лицами 10.04.2013 года произведен осмотр места выполнения работ по строительству Сборного ж.б. моста Г-11,5+1+15,25+2*1,5 через р. Подкумок длиной 81,2м на ПК8+86,41 при реконструкции автомобильной дороги Пятигорск-Георгиевск (2-я очередь) в Ставропольском крае - 15,4 км. (1-й пусковой комплекс) без участия понятых и составления протокола осмотра, в нарушение ст.27.8 КоАП РФ.

При этом судом не учтено, что  несмотря на то, что документ назван как акт осмотра строительства моста, из его текста следует, что осматривалась, в соответствии с полномочиями инспектора, водоохранная зона руслового водоема федерального значения реки Подкумок с двухсотметровой рыбоохранной зоной и на этой территории обнаружено размещение техники, других объектов и ведение строительных работ (работа экскаватора)  на расстоянии около 10 метров от уреза воды. Осмотр производился с участием законного представителя юридического лица, который не отрицал факт производства работ. Собственность или имущество, принадлежащее юридическому лицу, не осматривалось, поэтому оснований для привлечения понятых не имелось.

 В качестве оснований для признания незаконным постановления о привлечении к административной ответственности суд указал: невозможно установить конструктивные особенности моста и автодороги, реконструкция которых производилась,   не описана проектная документация, разделы проекта реконструкции моста, какие виды работ выполнялись, какие материалы использовались и какие технологии применялись, размер причиненного охраняемым объектам ущерба;    отсутствие обязанности согласования проекта реконструкции моста у ГУП С К «Крайавтомост»; поэтому невозможно определить  какие именно работы осуществлялись ГУП СК «Крайавтомост», а какие ГУП СК «Кировское МДРСУ», что не позволяет установить причинно-следственную связь между производящимися работами в водоеме и охранной зоне, последствиями в виде нанесения вреда биологическим объектам каждого из указанных лиц.

При этом суд не учел объяснение