Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.09.2013 по делу n А63-14231/2012. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

обследования, исследования, испытания, оценку, отбор проб, образцов, досмотр и осмотр, посещение подконтрольных субъектов и объектов, выдачу заключений, а также иные работы в установленной сфере деятельности (пункт 5.1.1); осуществляет иные полномочия в установленной сфере деятельности, если такие полномочия предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации (пункт 5.13); контроль за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий Российской Федерации в области ветеринарии с правом проведения проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений и о привлечении к установленной законодательством Российской Федерации ответственности должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные им полномочия (5, 5.2(1).14.) и др.   

В соответствии с пунктом 2 Типового положения о территориальном органе Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утвержденного приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 13.06.2006 N 171, территориальным органом Россельхознадзора является управление Россельхознадзора, которое создается, в том числе для осуществления функций по контролю и надзору в сфере ветеринарии, а также функций по защите населения от болезней, общих для человека и животных.

Таким образом, Россельхознадзор и его территориальные органы в целях защиты ветеринарной безопасности территории Российской Федерации, защиты населения от болезней, общих для человека и животных, защиты животных от болезней вправе осуществлять контроль и надзор за деятельностью любых юридических и физических лиц.

 Осуществление мероприятий по проверке проводилось на основании поручения заместителя Председателя Правительства Российской Федерации 10.08.2012 N АД-П11 - 58пр, на котором обсуждались вопросы мероприятий по предупреждению распространения и ликвидации вируса африканской чумы свиней на территории Российской Федерации, которым предписано  провести внеплановые проверки в отношении принятия должностными лицами государственных ветеринарных служб субъектов Российской Федерации мер, направленных на недопущение распространения африканской чумы свиней на территории Российской Федерации, а также юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в сфере производства и оборота мяса свинины и продуктов его переработки.

В соответствии с указанным поручением Россельхознадзором издан приказ от 17.08.2012 N 426 о проведении проверок, которым руководителям территориальных управлений Россельхознадзора предписано организовать и провести внеплановые проверки в отношении принятия должностными лицами государственных ветеринарных служб субъектов Российской Федерации мер, направленных на недопущение распространения африканской чумы свиней на территории Российской Федерации, а также юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в сфере производства и оборота мяса свинины и продуктов его переработки.

На основании приказа Россельхознадзора от 17.08.2012 N 426 и поручения Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации (протокол селекторного совещания от 10.08.2012 N АД-П11 - 58пр) управлением Россельхознадзора издано распоряжение от 24.08.2012 N 2124-ПР о проведении внеплановой выездной проверки Управления ветеринарии Ставропольского края.

Полномочия на проведения проверки подтверждены.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2005 № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций» разработан и утвержден приказом министерства сельского хозяйства от 08.10.2009 № 473 Административный регламент исполнения Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору государственной функции по осуществлению надзора в установленных законодательством Российской Федерации случаях за юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, проводящими экспертизы, обследования, исследования, испытания, оценку, отбор проб, образцов, досмотр и осмотр, посещение подконтрольных субъектов и объектов, выдачу заключений.

Согласно статьи 50 указанного Регламента при выявлении нарушений законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности службы, создающих угрозу возникновения и распространения болезней, общих для человека и животных, нарушений законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в установленной сфере деятельности службы, руководитель (заместитель руководителя) службы или руководитель (заместитель руководителя) территориального органа службы в течение 3 рабочих дней с момента установления факта нарушения законодательства выносит юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям предписания:

а)         об устранении нарушений законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности службы;

б)        о проведении дополнительных ветеринарных, фитосанитарных и иных (профилактических) мероприятий;

в)        о необходимости соблюдения обязательных требований к проведению исследований, испытаний, экспертиз и др.

Пункт 51 названного Регламента устанавливает, что в предписании должны быть указаны в том числе, сведения об установленных юридически значимых фактах; нормы законодательства, которые нарушены; требования, подлежащие выполнению в целях устранения допущенного нарушения законодательства; срок, в течение которого лицо, которому выдано предписание, должно известить государственный орган контроля (надзора) о выполнении предписания; перечень документированной информации, подлежащей предоставлению в службу или территориальному органу службы, выдавшему предписание, в качестве подтверждения выполнения требований предписания а также порядок и сроки обжалования предписания.

  Оспариваемое предписание от 29.08.2012 № 11-15/27/18 не соответствует фактическим данным, не обосновано и не мотивировано, а именно: не содержит выводов о нарушении лицом, в отношении которого проводилась вышеуказанная проверка конкретных норм действующего законодательства; не содержит выводов о наличии конкретных обстоятельств, на основании которых установлено нарушение конкретных норм действующего законодательства; в нем не указаны конкретные причины и условия, на устранение которых направлено действие предписания.

 В  нарушение требований вышеназванного Регламента в предписании не только не содержатся данные о характере и виде нарушения, но также не указаны лица, непосредственно допустившие данные нарушения. Также в акте и предписании отсутствуют сведения о том, какие именно мероприятия и действия следует осуществить Управлению ветеринарии Ставропольского края по исполнению ветеринарного законодательства.

 Выдавая предписание от 29.08.2012  предоставить план мониторинга в разрезе районов, хозяйств, КФХ, ЛПХ с учетом репрезентативности до 07.09.2012 года, Управление Россельхознадзора в распоряжении на проверку не указало на необходимость представления приказов по мониторингу и не указало, какие нормы права допущены при издании таких приказов управлением ветеринарии от 12.01.2010 (том 3 л.д. 29),  от 11.04.2012 (упомянут в акте).

Выдавая предписание ежемесячно представлять в Управление Россельхознадзора по СК информацию о количестве павших свиней, результатах их исследований и лабораторий, где проводились исследования до 5 числа каждого месяца; о результатах мониторинговых исследований в разрезе районов, хозяйств, КФХ, ЛПХ до 5 числа каждого месяца;     о принимаемых мерах по недопущению утилизации биологических отходов в местах, не соответствующих требованиям правил, до 5 числа каждого месяца управление не указало  нормативный акт, на основании которого такая отчетность подлежит представлению в управление Россельхознадзора.

Приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 02.04.2008 № 189 утвержден Регламент предоставления информации в систему государственного информационного обеспечения в сфере сельского хозяйства, в соответствии с которым Управлением ветеринарии предоставляется соответствующая отчетность.

Поскольку Управлением Россельхознадзора по СК не доказано нарушение Управлением ветеринарии Ставропольского края ветеринарного законодательства и неисполнение мероприятий, направленных на предупреждение заноса и распространение африканской чумы свиней на территорию Ставропольского края, то возложение на Управление ветеринарии Ставропольского края обязанностей по устранению выявленных нарушений, в соответствии с оспариваемыми предписаниями, является необоснованным.

 В порядке части 2 пункт 8 статьи 14 Закона № 294-ФЗ в распоряжении указывается перечень документов, представление которых юридическим лицом необходимо для достижения целей и задач проведения проверки.

В распоряжении Россельхознадзора по СК от 20.08.2012 указывается обобщенное понятие «Сведения» без указания конкретного периода, конкретных юридических лиц, предпринимателей, индивидуальных хозяйств, фермерских хозяйств, конкретной территории Ставропольского края. По состоянию на 01.08.2012 на территории Ставропольского края имелось 31 промышленное свиноводческое производство, 14 крестьянских фермерских хозяйств и 34,7 тысяч личных подсобных хозяйств, в которых содержаться свиньи. В вышеназванном распоряжении абсолютно не конкретизируются документы, подлежащие представлению при проведении данной проверки и срок их представления лицу, осуществляющему проверку. Из распоряжения также не усматривается, какие именно документы, должны быть предоставлены для проведения проверки, их реквизиты, и в какой срок они должны быть предоставлены лицам, проводящим проверку.

Выводы, отраженные в акте проверки от 16.10.2012 № 11 -15/27/31, на основании которого Управлению ветеринарии СК было выдано предписание № 11 -15/27/31 от 16.10.2012, противоречат выводам, изложенным в акте проверки Управления Россельхознадзора по СК от 29.08.2012 № 11-15/27/18. Так согласно выводам, изложенным в акте проверки от 16.10.2012 № 11 -15/27/31, в отношении Управления ветеринарии СК каких-либо нарушений, включая неисполнение оспариваемого предписания от 29.08.2012 № 11 -15/27/18 не установлено.

03.09.2012 был составлен протокол № 11 -15/27/18 об административном правонарушении в отношении начальника Управления ветеринарии СК - руководителя Трегубова Александра Николаевича по части 2 статьи 19.4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Решением Ленинского районного суда г. Ставрополя от 19.02.2013 по жалобе Трегубова А.Н., производство по делу об административном правонарушении в отношении начальника управления было прекращено. Указанным решением суда установлено, что в распоряжении Управления Россельхознадзора по СК от 20.08.2012 № 01-15/27/2279-В не конкретизированы документы, а лишь указано на необходимость предоставления документов, содержащих   данные сведения.

 Поскольку, Управлением Россельхознадзора по СК не доказано нарушение Управлением ветеринарии Ставропольского края ветеринарного законодательства и неисполнение мероприятий, направленных на предупреждение заноса и распространение африканской чумы свиней на территорию Ставропольского края, то возложение на Управление ветеринарии Ставропольского края обязанностей по устранению выявленных нарушений, в соответствии с оспариваемыми предписаниями, является необоснованным.

  Суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что при таких обстоятельствах, предписание, как ненормативный правой акт, возлагающий на Управление ветеринарии Ставропольского края неопределенные обязанности, не может быть признан законным и обоснованным, поскольку такое предписание нарушает права и законные интересы органа исполнительной власти Ставропольского края.

Повторное предписание о представлении тех же документов выдано не в целях проведения проверки законодательства о ветеринарии, а в целях исполнения предписания, являющегося недействительным, и на этом основании правомерно признано судом первой инстанции недействительным.

Довод апелляционной жалобы о том, что Управление Россельхознадзора      уполномочено проводить проверки, является правильным, но это не является основанием для отмены судебного акта, так как при проведении проверки и выдаче предписаний допущены существенные нарушения, влекущие недействительность предписаний.

Довод апелляционной жалобы о том, что суд неправомерно руководствовался регламентом, утвержденным приказом    Минсельхоза России от 28.01.2013 N 29, отклоняется, так как данный регламент являлся действующим в период проверки и утратил силу  в связи с изданием Приказа Минсельхоза России от 28.01.2013 N 29, вступившего в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования (опубликован в "Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти" - 08.07.2013

 Доводы апелляционной жалобы не нашли подтверждения.

На основании изложенного, исходя из фактических обстоятельств дела, с учетом оценки представленных доказательств, арбитражный апелляционный суд приходит к выводу, что судом первой инстанции установлены все фактические обстоятельства по делу, правильно применены нормы материального и процессуального права, вынесено законное и обоснованное решение, и поэтому у арбитражного апелляционного суда отсутствуют основания для отмены или изменения решения Арбитражного суда Ставропольского края от 06 мая 2013г.  по делу № А63-14231/2012.

Нормы процессуального права при разрешении спора применены судом правильно, нарушений процессуальных норм, влекущих безусловную отмену судебных актов (часть 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), из материалов дела не усматривается.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 06 мая 2013г.  по делу № А63-14231/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения. 

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции.

Председательствующий                                                                  Л.В. Афанасьева

Судьи                                                                                                 Д.А. Белов

                                                                                                            С.А. Параскевова