Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.03.2015 по делу n А53-21247/2013. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

акт проверки № ВПП-000547 от 02.09.2013, протокол №02/01-20-1242/2013 об административном правонарушении по части 3 статьи 10.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

20.09.2013 старшим государственным инспектором отдела ветеринарного надзора Управления вынесено постановление №02/1-20-1242/2013, в соответствии с которым общество признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 3 статьи 10.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и назначен административный штраф в размере 500 000 рублей.

В отношении общества также вынесено предписание об устранении выявленных нарушений.

При рассмотрении дела апелляционная коллегия учитывает следующее.

Частью 3 ст. 10.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за нарушение ветеринарно-санитарных правил сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов.

Оспариваемым постановлением общество привлечено к административной ответственности по ч. 3 ст. 10.8 КоАП РФ за нарушение п. п. 1.2, 1.8 Правил, ст. 12, 13, 14 Закона № 271-ФЗ.

Согласно п. 1.2 Ветеринарно-санитарных правил сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов, утвержденных Минсельхозпродом РФ 04.12.1995 N 13-7-2/469, биологическими отходами являются:

- трупы животных и птиц, в т.ч. лабораторных;

- абортированные и мертворожденные плоды;

- ветеринарные конфискаты (мясо, рыба, другая продукция животного происхождения), выявленные после ветеринарно-санитарной экспертизы на убойных пунктах, хладобойнях, в мясо-, рыбоперерабатывающих организациях, рынках, организациях торговли и др. объектах;

- другие отходы, получаемые при переработке пищевого и непищевого сырья животного происхождения.

Согласно п. 1.8 Правил № 13-7-2/469, категорически запрещается сброс биологических отходов в бытовые мусорные контейнеры и вывоз их на свалки и полигоны для захоронения.

Статья 13 Закона № 271-ФЗ устанавливает следующие требования к содержанию рынка, согласно которым:

- содержание рынка осуществляется управляющей рынком компанией;

- рынок, в том числе помещения административно-хозяйственного назначения и места общего пользования, должен содержаться в надлежащем санитарном и техническом состоянии;

- на рынке также должны обеспечиваться:

1) своевременные уборка и мероприятия по его благоустройству;

2) проведение санитарно-гигиенических, дезинфекционных мероприятий по предупреждению возникновения очагов инфекционных и паразитарных заболеваний или распространения этих заболеваний, а также локализации и ликвидации таких очагов в случае их возникновения;

3) выполнение требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, законодательства Российской Федерации о пожарной безопасности;

4) выполнение иных предусмотренных законодательством Российской Федерации требований.

- для нормального функционирования рынка должны быть обеспечены условия по энерго-, тепло- и водоснабжению, а также надлежащие условия для приемки, хранения, продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг).

В соответствии с ч. 1 ст. 1 Закона N 271-ФЗ, данный закон регулирует отношения, связанные с организацией розничных рынков, организацией и осуществлением деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничных рынках, а также права и обязанности лиц, осуществляющих указанную деятельность.

Статья 12 Закона № 271-ФЗ устанавливает требования к оборудованию рынка.

Статья 13 Закона N 271-ФЗ устанавливает требования для управляющих организаций содержанию розничного рынка.

В связи с этим нарушения требований Закона N 271-ФЗ не образует объективной стороны административного правонарушения, предусмотренного диспозицией ч. 3 ст. 10.8 КоАП РФ, которой установлена административная ответственность за нарушение ветеринарно-санитарных правил сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов.

Закон № 271-ФЗ не относится к числу ветеринарно-санитарных правил сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов, административная ответственность за нарушение которых ч. 3 ст. 10.8 КоАП РФ установлена административная ответственность.

Административный орган не соотнес выявленные нарушения с положениями статьей 12, 13, 14 Закона № 271-ФЗ, процитировав их в постановлении, не указал какой части Закон № 271-ФЗ регулирует порядок обращения с биологическими отходами.

Неисполнение организацией, управляющей розничным рынком, требований Закона № 271-ФЗ, не образует предусмотренного ч. 3 ст. 10.8 КоАП РФ состава административного правонарушения.

Апелляционный суд также считает, что общество в части вмененных ему в вину нарушений не является организацией, на деятельность которой распространяются требования Правил.

Так, согласно п. 1.1 Правил № 13-7-2/469, они являются обязательными для исполнения владельцами животных независимо от способа ведения хозяйства, а также организациями, предприятиями (в дальнейшем организациями) всех форм собственности, занимающимися производством, транспортировкой, заготовкой и переработкой продуктов и сырья животного происхождения.

Применительно к определенному п. 1.1 Правил № 13-7-2/469 кругу субъектов, на деятельность которых распространяются требования данных Правил, управление указывает, что общество подпадает под круг субъектов исполнения Правил как организация, которая занимается транспортировкой отходов, образующихся в ходе деятельности рынка.

Между тем, в оспариваемом постановлении в качестве нарушения требований п. п. 1.2, 1.5, 1.8 Правил № 13-7-2/469 обществу вменено в вину то, что образующиеся в ходе работы рынка биологические отходы, а также остатки проб пищевых продуктов после проведения ветеринарно-санитарной экспертизы общество сбрасывает в бытовые мусорные контейнеры и вывозит на свалки и полигоны для захоронения, у общества отсутствует договор на утилизацию биологических отходов и в ходе осмотра мусорного контейнера для вывоза твердых бытовых отходов обнаружены кости и обрезь мяса животных.

Согласно п. п. 7, 10 ст. 3 Закона № 271-ФЗ:

- управляющая рынком компания - юридическое лицо, которому принадлежит рынок, которое состоит на учете в налоговом органе по месту нахождения рынка и имеет разрешение на право организации рынка, полученное в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;

- продавец - зарегистрированный в установленном законодательством Российской Федерации порядке индивидуальный предприниматель, гражданин, которые заключили с управляющей рынком компанией договор о предоставлении торгового места и непосредственно осуществляют на торговом месте деятельность по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на рынке, а также привлекаемые лицом, с которым заключен договор о предоставлении торгового места, для осуществления указанной деятельности физические лица.

Материалами дела не подтверждается факт принадлежности обнаруженных управлением костей и обрези мяса сельскохозяйственных животных обществу.

При этом общество не занимается обработкой мяса и костей, равно как и их продажей на территории рынка в качестве продавца, не занимается транспортировкой отходов. Общество является организацией, управляющей розничным рынком.

На территории общества предпринимательскую деятельность осуществляют иные лица, занимающиеся торговлей, в качестве продавцов.

Согласно материалам дела обществом при заключении договоров аренды торгового места арендаторы обязываются (п. 5 «в» договора аренды) соблюдать требования законодательства РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (т. 1 л.д. 85-87). Обществом заключен договор оказания услуг по вывозу ТОПП (т. 1 л.д. 88).

Изложенное свидетельствует о принятии обществом мер, направленных на соблюдение санитарно-эпидемиологического и ветеринарного законодательства.

В материалах дела отсутствуют доказательства осуществления обществом деятельности по транспортировке биологических отходов, рауно как отсутствуют доказательства принадлежности обществу выявленных Управлением среди бытового мусора биологических отходов.

В этой связи апелляционный суд считает, что нарушение обществом требований ветеринарного законодательства, образующих объективную сторону правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 10.8 КоАП РФ, административным органом не доказано.

Аналогичные выводы сделаны судом общей юрисдикции при рассмотрении заявления об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности должностного лица общества.

При указанных обстоятельствах решение суда первой инстанции подлежит отмене, а заявленные обществом требования о признании незаконным и отмене постановления о привлечении к административной ответственности – удовлетворению.

В отношении распоряжения от 27.08.2013 № ВПП-000547 требования общества удовлетворению не подлежат и были правильно отклонены судом первой инстанции.

В силу ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из понятий ненормативного и индивидуального актов, приведенных в пункте 12 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20.01.2003 N 2, а также с учетом разъяснений, содержащихся в Информационном письме Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.05.1993 N С-13/ОП-167 (п. 5) следует, что под ненормативными правовыми актами следует понимать акты, содержащие индивидуальные предписания, направленные на установление, изменение или отмену прав и обязанностей конкретных лиц в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности. Ненормативные правовые акты имеют форму письменного документа того или иного наименования. При этом форма правового акта не является необходимым признаком отнесения его к числу ненормативных актов.

Соответственно, одним из главных квалифицирующих признаков ненормативного правового акта является его властно-распорядительный характер, выражающийся в наличии в нем адресованных заявителю обязательных к исполнению властных предписаний, направленных на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей определенных лиц, исполнение которых обеспечивается принудительной силой издавшего акт органа и неисполнение которых влечет за собою применение санкций к лицу, которому адресован акт.

Федеральным законом от 28.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) регулируются отношения в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подведомственными им государственными учреждениями (далее - органы государственного контроля (надзора)), уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу п. 1 ст. 2 Закона N 294-ФЗ под государственным контролем (надзором) понимается деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

В соответствии с ч. 1 ст. 14 Закона N 294-ФЗ, проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. Типовая форма распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации. Проверка может проводиться только должностным лицом или должностными лицами, которые указаны в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

В соответствии с ч. 2 ст. 14 Закона N 294-ФЗ, в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля указываются в том числе:

- цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения (п. 4);

- сроки проведения и перечень мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки (п. 6);

- перечень документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения проверки (п. 8).

Оспариваемым в деле распоряжением от 27.08.2013 № ВПП-00547 в отношении общества была назначена внеплановая выездная проверка.

В соответствии с пунктом 5.1.6 постановления Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 г. N 327 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору" Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору осуществляет государственный надзор в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов.

Согласно пункту "д" постановления Правительства Российской Федерации от 08.04.2004 № 201 "Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору" Федеральная